第三节 发达国家救援医学体系建设的研究与借鉴
发达国家经济发展水平较高，技术较为先进，工业化程度较高，救援医学发展较早，体系建设相对完善。根据不同国家在地方医疗卫生系统和军队卫勤系统参加救援时协调的模式以及合作的紧密程度差异情况，发达国家的灾害救援医学体制大致分为三类：第一类是形成全国性灾害救援医学系统的军民一体化的灾害医学救援体制，如美国；第二类是与军民一体化卫勤体制一致的灾害医学救援体制，如以色列、瑞士和奥地利等国家；第三类是以军队提供机动性支援为特点的军民协调的灾害医学救援体制，如日本、意大利、法国、德国、英国等。下面重点介绍美国、以色列、日本的灾害医学救援体系。
一、美国救援医学体系
（一）美国救援医学的发展历史
美国在应急管理及灾害救援方面发展较早，一系列大型灾害事件推动了应急管理体制机制的变革，救援医学体系相对完善。19世纪时，应急救援工作主要由地方政府负责；20世纪50年代之前主要由红十字会来完成。1803年美国国会批准为新罕布什尔州的一系列火灾提供援助，是联邦最早介入地方应急救援的行为。20世纪50年代之后，联邦政府介入应急救援逐步增多，当时的重点是核灾难应急救援。
20世纪60年代到70年代初，美国连续遭遇了自然灾害，如1962年卡拉飓风、1964年阿拉斯加地震、1965年贝特西飓风、1971年圣费尔南多地震、1972年艾格尼丝飓风等，对美国多地造成严重影响。频繁发生的灾害推动了相关法规的修改。1974年，《斯坦福减灾和紧急灾害救助法案》被正式宣布通过。当时处理突发公共事件的系统并不完善，涉及应急管理、灾害救援的联邦机构有100多个，美国各州和地方政府也有一些重复性的政策，有时联邦政府、州政府和地方政府在处理突发事件时各行其是，增加了联邦政府处理应急事务的复杂性，降低了灾害救援的效率。因此，全国州长协会建议精减州和地方政府设立的机构，将处理突发公共事件的机构进行统一、集中管理。经过不懈的努力，1979年卡特总统宣布，将多个分散的与灾害救援有关的机构合并，形成一个新的机构——联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）。它接管了国家火灾预防和控制管理局、国家气象服务组织、联邦保险局、服务总局的联邦预备局及住房和城市发展部的联邦灾害管理局的部分工作。自此，美国突发公共事件由FEMA全权负责协调。
美国国防部于1980年建立军民应急医院系统（CMCHS），由较大的军队医院或退伍军人医院作为联邦协调中心进行协调指挥，并负责招募民间综合医院加入该系统。1985年美国国家卫生部和FEMA提出以CMCHS为基础，与联邦民防人员相协调，建立独立的全国性医疗反应系统，即国家灾害医学系统（National Disaster Medical System，NDMS）。平时NDMS的救援准备工作包括：灾害卫生救援计划的维持和发展、人员的训练和演习、特殊事件的处理、召开年度会议。美国的灾害医学救援系统可以统一协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量，并把军队卫勤力量作为国际灾害卫生救援的首选力量和国内灾害卫生救援的重要力量。NDMS在全国各大城市及战略要点都组建了专业性的医疗队，灾害期间，当地方急救医疗系统超负荷时，这些医疗队和其他专业医疗队可向患者及伤员提供直接的医疗服务。医疗队可分为以下三种类型：灾害医疗救援队、国家大规模杀伤武器医疗反应队、灾难死亡处理反应队。
美国于1999年通过《联邦应急预案》（Federal Response Plan），用于指引国内的灾害救援。2001年发生“9·11恐怖袭击事件”之后，美国对反恐紧急事件的处理极为重视，把人为事件和自然灾害的救援作为重中之重，在全国自上而下建立了紧急救援组织机构。
2002年11月，联邦应急管理局和联邦调查局、环境保护局、移民局、海岸警卫队等22个政府机关合并，组成了美国国土安全部。其目标是确保边境和运输安全、保护国家主要基础设施。综合、分析情报，准备、培训、武装第一线的应急救援人员，管理紧急情况。这个部门的成立使得美国在处理突发事件方面能够更加集中、高效。联邦应急管理局成为国土安全部的下属部门，主要负责灾前准备、培训、演练，应急救援过程的各项协调、联邦层面的物资支持，应急决策和灾后重建等工作。
2004年3月，国土安全部建立了国家事故管理系统（National Incident Management System，NIMS），目的是向美国三层行政区划（联邦、州、本地）提供全国性一致性援助。2004年12月，《国家应急预案》（National Response Plan，NRP）正式生效，这是一个用来应对突发事件的国家计划。2008年，“国家应变计划”正式被国家应对框架（National Response Framework，NRF）取代。2017年10月，美国联邦政府发布了第3版《全国突发事件管理系统》，这标志着美国第三代全国突发事件管理系统的诞生。通过把“统一行动”新增为基本原则，进一步强调了其重要性，超出了突发事件指挥系统的范畴；澄清了突发事件指挥系统的概念；增强了突发事件应对中关于“互助”的指导；扩大了应急管理组织架构中的情报、调查职能设计；突出了全国突发事件管理系统和全国响应框架间的一致性行动，进而大幅提升了美国应急管理系统的一体化和科学化。
（二）美国救援医学体系现状
美国的紧急救援管理体系分为联邦、州和地方政府三级。应急救援一般采用属地原则和分级响应原则。美国的灾害应急管理由国土安全部负责，具体由联邦紧急事务管理局（FEMA）负责全面协调灾害应急管理工作。FEMA作为NIMS的主要核心部门，主要负责制定灾害应急管理方面的政策和法律，组织协调重大灾害应急救援，提供资金和科学技术方面的信息支持，组织开展应急管理的专业培训，协调外国政府和国际救援机构的援助活动等。FEMA在全国设立了10个应急管理分局。每个分局负责3～7个州的紧急事务救援工作。各州、市、郡都设立了紧急事务救援办公室，并在各地配备了许多合作救援机构和地震、医疗、消防、交通等各种相应的紧急救援分队。FEMA总部设在华盛顿，局长兼任国土安全部副部长，直接对总统负责，如有紧急事件发生，逐级上报，直至总统，重大事件由总统发布命令实施指挥。
FEMA的使命是：在任何危险面前，领导和支持全国范围内抵御灾害，通过实施预防、准备、响应和恢复四个阶段，减少生命财产损失，维护社会稳定。这也体现了突发事件应急管理2P2R模式，即：预防（prevention）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）四个阶段。该模式充分体现了“预防为主、常备不懈”的应急理念。FEMA下设联邦疾病控制中心（Centers for Disease Control，CDC），负责全国范围内的疾病监测及发布、制定全国疾病控制和预防战略、公共卫生领域的管理人员培训、资源整合、突发事件应对，以及对国际疾病预防和控制予以支持。
州政府主要负责制定州一级的应急管理和减灾规划，建立和启动州级的应急处理中心（Emergency Operations Center），监督和指导地方应急机构开展工作，组织动员国民警卫队开展应急行动，如遇重大灾害及时向联邦政府提出援助申请。在防灾救灾方面，当地方政府遇到无法应对的重大灾害时，州政府有责任和义务给予帮助。州政府各职能部门，如警察、消防、医疗卫生、环保等部门，负责各自职责范围内的防灾救灾工作，发生灾情时负责进行应急处置和救援。为了加强对防灾救灾的综合管理和统一指挥，州政府都设有应急管理办公室作为常设办事机构，负责州防灾救灾工作的日常管理和综合协调，主要职责是协助州长处理州应急管理事务，协调州政府各部门、公立机构和私人机构的关系，指导地方政府应急管理工作，协调联邦与地方政府之间的关系。
地方政府（主要县、市级）承担灾害应急一线职责，具体组织灾害应急工作。灾害发生后，首先由地方政府发出警报，根据灾害的严重程度和自身应对能力逐级向FEMA所属地方紧急协调中心、FEMA总部、总统汇报；宣布灾害状态后，将由联邦和地方政府成立灾害现场协调办公室，各个职能部门提供全方位保障，开展搜索、营救、医疗救护、灾后重建等工作。一般性灾情由当地政府自己处置和应对；如果遇到无力应对的重大灾害时，可请求州和联邦政府提供帮助。地方政府行政首长是所辖区域内应急管理事务的最高领导，负责领导和协调本地防灾救灾工作。地方应急管理办公室由行政首长直接领导，负责地方应急管理事务的日常管理和组织协调。地方政府各职能部门对各自主管业务范围的防灾救灾工作负责，例如：自然灾害由应急管理办公室、气象局、交通局、卫生防疫局、国民卫队参与；公共工程事故由公共建设工程局、消防局负责；火灾、爆炸由消防局、警察局参与；公共卫生和健康事件由紧急医疗救护中心、卫生防疫局负责；社会安全事件由警察局、紧急医疗救护中心参与处置。
地方应急管理中心由地方政府和相关部门组成（有的城市建有“911”中心），作为直接受理和处置各种突发事件的实战机构。应急管理中心或“911”中心大多设在警察局，有的为独立机构，其核心组成部门包括警方、消防和紧急医疗救助机构，其他政府部门在该中心都设有固定席位，直接处理与派驻部门相关的事件，或者联系派驻部门采取联合行动。
灾害医学救援工作是灾害救援工作的核心内容，其主管部门是美国国家卫生部，行使职能的主体是国家灾害医学系统（NDMS）。NDMS是军民一体化的系统，其指导思想是：在国内发生重大灾害事件或对外发生常规战争时，对大批伤员进行救治。
美国各地区的急救医疗系统特别发达，每个城市都设有一个急救医疗系统和几个创伤救治医学中心。这两个系统具有较大的储备救治能力，当大量伤病员产生时，可以处理平时3倍数量的患者；而且根据邻近地区之间的互相援助协议，在地方救援能力不足时，邻近地区的急救医疗系统可以提供救援人员和救护运输工具。但美国的急救医疗系统并不能真正满足重大灾害时产生大量伤病员的救护要求。
平时NDMS的救援准备工作包括灾害卫生救援计划的维持和发展，人员的训练和演习，特殊事件的处理以及召开年度会议。NDMS的演习分为两个层次：一个是地方层次，如联邦协调中心、NDMS医院、NDMS救援队、专科救援队的演习；另一个是国家层次，如军事紧急事件演习，以FEMA为主的应急灾害救援演习。
NDMS的建立：一方面，可以最大限度利用现有救灾资源，提供确定的救援水平，协调各卫生救援机构的院外救援工作，协助降低卫生救援开支，降低死亡率；另一方面，可以改进联邦政府的灾害救援准备工作，包括动员与部署医疗队、卫生装备及物资供应的能力，提供伤病员后送系统的能力，提供确定性治疗的能力。
（三）美国灾害医学救援体系的特点
1.应急救援系统化
发生重大灾害事故时，州、地方或联邦政府通过FEMA所属的国家事故管理系统与NDMS取得联系，由卫生部下达命令，NDMS下属的各个救灾救援队根据救灾机构的请求做出反应。救援队可利用军队医疗单位和特种救灾队（主要指放射性、生化灾害）医疗资源。FEMA作为最高应急管理机构，协调相关政府机构和组织，提供救灾资源，并随时向民众通告灾情变化。这样的统一管理便于各个部门协作，提高灾害救援效率。
2.“军民一体化”救援模式
当发生超越地区卫生救援力量的重大灾害时，需要国家动员卫生资源。美国的灾害医学救援系统可以统一国家级灾害卫生救援行动组织和指挥，协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量。此外，军队是国际灾害卫生救援的首选力量，美国对外灾害卫生救援和人道主义援助派遣的救援力量主要为军队。由此可见，美国的灾害救援属于紧密的军民一体化救援模式。
3.注重培训和宣传教育
美国联邦政府在各州、市、郡建立了培训中心或培训基地。他们采取循环培训的方式，每年都对从事紧急救援工作的人员进行两级强化培训，同时对一些自愿参加者也进行培训，不断提高全联邦的应急救援能力。他们本着“重点是把紧急事件的威胁度告诉每一位国民”的指导思想，大力加强宣传教育的力度，以提高国民的防范意识和自我应急处理能力。联邦、州、市、郡各级应急救援机构经常向国民印发各类宣传资料，做到家喻户晓、人人防范，形成了全民共同应对紧急事件的强大合力。
二、以色列救援医学体系
以色列是军民一体化卫勤体制一致的国家，其灾害医学救援体系既能运用于战时大批伤员的救治，又能运用于国家重大灾害发生时大批量伤员的救治。
（一）决策与指挥层次
最高住院指挥当局（SHA）在国家紧急情况下负责对所有卫生救援组织的协调与指挥，计划和组织全国医院系统及其医学救援行动。SHA的主席由国家卫生部长担任，SHA的其他两名成员由普通劳动者联合的医疗卫生组织（KHC）主席和以色列军卫生军总监察长担任。SHA在卫生军总部内设置一个后方住院救治办公室，在国际卫生部设立一个应急办公室。
（二）执行层次
1.国防卫生军 为陆、海、空三军提供卫勤保障。国防军分为三个军区，每个军区设有一名卫生主任，负责向卫生军总监察长报告有关情况。
2.军区卫生主任 在其辖区内发生大批量伤员时全面负责卫生救援工作，并作为其所辖区的SHA委员会的主席，监督其所辖区内医院之间伤员的分配与转运，监督医院应对大批量伤员的卫生救援准备工作。
3.国家卫生部 担负大量卫生救援职能，包括提供医院救治服务、预防医学服务以及初级卫生救援服务，而且担负组织全国性卫生救援准备工作。
4.普通劳动者联合的医疗卫生组织（KHC）以劳动者及其家属预付的医疗保险金为基础，KHC在全国范围内以一个综合性医疗卫生服务系统向全国75%以上的人口提供服务。KHC拥有并控制着综合性医院、精神专科医院、老年及康复医院，控制着一个广泛的初级卫生救援系统，该系统包括1 000多个社区门诊和100个地区门诊。
5.红色大卫盾会（MDA） 是以色列的一个相当于红十字会的组织，提供伤病员初级救护，设有重症监护的救护车和一个中心血库。
6.医院 每家医院都设置一个特别应急救援小组，准备应急救援的标准程序，以及提前向医院的医务人员指派救援任务，并对个人和医疗队进行操练及演习。
（三）运行机制
1.灾害医学救援需求信息的收集
SHA下设一个全国紧急卫生需求数据信息中心，在紧急情况下负责从各个医院收集卫生需求信息，并为SHA的决策提供咨询服务。
2.大批量伤员的救援过程
MDA负责在现场救治和后送伤员；警察负责封锁灾区，维护法律和秩序；根据发生伤病员的数量和类型以及当地医院的承受能力，各军区卫生主任负责后送伤病员到当地或远距离的医院。其他救援力量如消防部门、民防，在需要时给予支援。
（四）救援体系的特点
1.与战时军民一体的卫勤体制一致
以色列曾经历了5次大规模的战争，还有大量恐怖袭击与导弹袭击事件，以色列地方医疗卫生系统和军队卫勤系统在处理大批量伤员方面积累了大量合作经验。
2.全国卫生资源以救治大批量伤员为目标，统一调度
在战争期间SHA承担国家卫生救援决策，战时全国医院总床位可扩大1倍，地方和军队伤病员成为一体进行救治。
3.重视开展以平民为目标的灾害卫生救援的准备和训练
由于认识到以平民为基础的救灾准备与训练可以降低死亡率和发病率，所以以色列十分重视平民训练，包括鉴别灾害来临的征兆，搜索与营救，战时自救与互救，基础设施重建等。
三、日本救援医学体系
（一）日本救援医学的发展历史
日本位于太平洋西岸，处于亚欧板块与太平洋板块交界处，领土由本州、四国、九州、北海道四大岛及6 800多个小岛组成，总面积37.8万km2。因其地理位置特殊，日本从古至今都是地震、台风、海啸、火山爆发、暴雨、泥石流等自然灾害频发的国度。最近100年中，日本发生的5级以上地震就有100多次。
由于自然灾害频发，日本自古就重视灾害的防治，比如在房屋周边种植大量竹子，一方面可以减少洪水袭来时所带来的破坏性，另一方面也有效地减少了水土流失。19世纪，政府制定了专门的法律，将地方税收的一部分设置为备荒储蓄金，以提高抗灾的能力。
二战结束后，为了实现国家复兴并加强灾害的防治，日本政府开始将防灾救灾工作纳入各省厅行政工作中，逐步建立制度性的防灾法制体系。1947年日本出台了《灾害救助法》，它是日本第一部关于灾害应急救助方面的法律，其宗旨是：在灾害发生时，国家要在地方公共团体、日本红十字会以及其他团体及国民的协助下，进行应急的、必要的救助行动，来保护受灾者和维持社会秩序。该法明确规定了灾害救助的实施体系、适用标准、救助种类、经费支出及国库负担比例。
1952年3月，北海道十胜冲一带发生大地震，引起“全国知事会议”的关注，随即成立了“灾害对策调查委员会”，对当时的防灾行政管理体制进行调整。同年11月，决议通过了《非常灾害对策法要纲》，主要内容为：要求设立由内阁总理大臣与各相关省大臣组成的“中央灾害对策委员会”，下设区域“地方灾害对策协议会”，都道府县及市町村设置“灾害对策协议会”，这成为了《灾害对策基本法》的起源。
1959年日本中部地区遭到“伊势湾台风”袭击，当时灾害预防和灾后救助的无序，造成了5 000多人遇难。日本政府于1961年颁布了《灾害对策基本法》，确定了国家、地方政府等的防灾体制、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策以及灾后重建等灾害対策的基本内容。这是指导日本应对和处置各类灾害的“根本大法”。日本政府相继出台了一系列有关防灾救灾的法律，并先后设立了一大批有关防灾救灾的研究机构和行政部门，其中包括东京大学地震研究所（1925年）、建设省（1948年）、京都大学防灾研究所（1951年）、国家消防本部（1952年）、气象厅（1956年）、自治省消防厅（1960年）、中央防灾会议（1962年）、国土厅（1974年）和国土厅防灾局（1984年）等。
1995年1月，日本发生了里氏7.3级的“阪神大地震”，造成6 434人死亡，35 000多人受伤。地震发生后政府因反应迟钝而饱受民众和媒体的质疑，既暴露了日本灾害救援体系的缺陷，也促进了国家危机管理体系的构建。日本一方面相继制定了《地震防灾对策特别措施法》《建筑物抗震改修促进法》以及《受灾者生活再建支援法》等法律，另一方面进行体制改革。日本把防灾减灾上升为国家危机管理，直接置于首相管辖之下，并由此形成了日常行政管理、危机管理、大规模灾害管理的法规制度和组织体系。为了提高灾害应急能力，日本于1996年2月成立“内阁官房危机管理小组”；同年5月，在首相官邸设立“内阁危机管理中心”。1998年4月，内阁官房机构改革，设立副官房长官官职的“内阁危机管理监”及其管辖的“内阁安全保障与危机管理室”。“内阁危机管理监”的主要职责是：在突发事件发生时，负责评估危害，迅速与有关省厅联络和进行综合协调，协调中央各部门发布最初的应急措施，协助首相和官房长官采取相应对策；在平时，研究制定各种危机管理对策，站在内阁的立场检查和改善各个部门的危机管理机制。
2001年中央机构改革，进一步强化了首相的危机管理指挥权、内阁官房的综合协调权以及各危机管理部门防灾减灾工作的地位和作用，并由首相直接担任“中央防灾会议”主席。2002年，日本政府应用最新技术和装备改造升级了首相官邸“危机管理指挥中心”，形成了“国家安全保障—危机管理—防灾救灾”的现代化综合指挥体系。日本政府中央各部门如警察厅、消防厅、国土厅、防卫厅、厚生省、法务省、外务省等，也相应制定和实施了部门危机管理体制。全国各都道府县都设立了“防灾中心”，形成了从中央到地方的整体管理体系。
2011年3月，日本东北部地区发生9级大地震并引发海啸、核泄漏等次生灾害。面对这次巨大的复合型灾害，日本政府对危机管理组织形式以及防灾理念等进行了深入探讨。2015年3月，内阁府完成《关于政府防灾、安全保障危机管理体制现状调查报告》，就建立统一的国家危机管理响应机制、设计能够最大限度地发挥中央与地方政府作用的制度、完善紧急灾害对策本部与核灾害对策本部的整合等提出了建议。此外，日本政府在反思此次教训后认为：重新评估灾害对策，把“防灾”思路向“减灾”理念转变。
2020年，新型冠状病毒肺炎疫情发生以后，日本中央政府设立了以首相为本部长的“新型冠状病毒感染症对策本部”。为了遏制疫情的蔓延，日本政府于同年2月出台了《新型冠状病毒感染症对策基本方针》，指导全国的防控工作。
总之，日本防灾救灾管理体系经历了由“单灾种防灾管理体系”向多灾种“综合防灾管理体系”，再向综合性“国家危机管理体系”的转变。
（二）日本灾害救援医学体系
日本的应急管理体系分为中央、都道府县、市町村三级制，各级政府在平时召开灾害应对会议，在灾害发生时，成立相应的灾害对策本部。日本的“防灾会议”是承担综合性联络协调应急全局任务的决策体系，它的主要任务为：灾害应对计划的制订、审查及推动各项灾害应对措施。不同层次的对策本部是在灾害状态下进行指挥决策的核心机构。各种类型的灾害应对计划则是日本各级政府执行各项防灾救灾工作的基本依据。
首相（内阁总理大臣）是日本处置的最高行政首长，负责领导防灾救灾工作。中央防灾会议是日本中央政府防灾救灾的主要决策议事机构，由首相担任会议主席，由防灾大臣、各省厅大臣、指定的公共部门首长和专家学者组成。中央防灾会议的主要职责是：促进防灾基本计划的制订及实施；在灾害发生时，制订有关紧急措施的计划并实施；根据首相的要求审议有关防灾救灾的重要事项；就重要事项向首相和防灾大臣提出建议。中央防灾会议设事务局处理防灾会议的事务，事务局长受会长之命掌管局务。
作为首相的辅佐机构，内阁官房负责同各部门、各机构总体协调联络，在整个应急处置体系中发挥着重要作用。为了确保在发生大规模灾害时，日本首相官邸、中央省厅与相关防灾公共机构间的情报搜集、联络，以及灾害本部做出正确的判断，在内阁府还设置了被称为“中央防灾无线网”的情报通信网络。内阁官房应急管理的主要职责是：收集危机信息并向有关部门传达；召集各省厅建立应对危机的机制；综合协调各省厅的应急决策措施；负责对外宣传，以消除国民的恐惧和不安。
当意外灾害规模较大，需要实施灾害应急对策时，首相可临时在首相府内设置意外灾害对策总部，以实施有关的紧急措施和计划。在发生可使国家的经济及社会福利受到重大影响的灾害时，首相可以在内阁会议上对有关全部或部分地区发布紧急事态公告，但此公告必须得到国会的批准。
日本中央政府各部门分别负责各自职责范围内的防灾救灾工作，处置可控范围内的突发事件。发生较大灾情时，中央各部门将根据灾害管理法律和规划，在首相及内阁危机管理总监的总体协调下，开展紧急救援救助工作，其中警视厅、消防厅、气象厅、自卫队等部门是应急管理的核心部门。
日本都道府县和市町村地方政府都设有地方防灾会议，作为防灾救灾的决策议事机构。行政首长（知事）是地方政府防灾救灾工作的最高领导，直接负责本地的应急管理工作。防灾会议由当地行政首长任会议主席，由地方政府部门、公共机构和都道府县或市町村的代表组成，主要任务是制订防灾规划和推进实施。在都道府县等地方政府与中央机构配套，都设有“灾害管理总监”或“危机管理总监"，主要职责是：发生紧急事件时辅助行政首长进行应急处置，强化政府各局的应急功能，协调相关机构的应急救援行动。同时，地方的城市政府以及农村的村町政府也设有专门灾害管理人员，协助地方行政首长进行防灾救灾工作。
综合防灾部是地方政府应急管理的综合协调机构，由危机管理总监领导。综合防灾部由信息管理和实际行动两个方面的部门组成。信息部门主要负责灾害信息的收集、分析、战略判断；灾害发生时，警视厅、消防厅、自卫队等部门的派驻人员将本部门渠道收集的信息汇总到信息部门。实际行动部门主要负责灾害发生时的指挥协调。综合防灾部在危机管理总监的管理和指挥下，进行防灾救灾工作的日常管理和综合协调，与政府各局进行沟通联系，确保政府防灾机构之间的信息联络。
地方政府各部门根据地方制订的灾害管理规划、手册、预案等，都有明确的职责分工，例如，在发生灾害时，总务局负责与相关防灾机构进行联络协调，与市、町、村进行联络沟通，收集和分析灾害信息并进行通信联络，担负灾害对策的综合协调等职责。财务局负责灾害对策的预算，车辆的调度，紧急通行车辆的确认标志，征用应急设施工程等职责。生活文化局负责宣传灾害，听取居民意见，收集灾害纪录、照片和信息，与外国团体联系，支持志愿者活动等职责。教育局负责受灾学生的救护和应急教育，发放受灾学生的学习用品，检查、改善和维修文教设施，与避难场所协作等职责。
1995年阪神地震后，日本建立了完备的现代化灾害医学救援体系，是日本“国家危机管理体系”的重要组成部分，由“现场紧急救护体系”和“灾害医疗救治体系”两个子系统构成。该体系以卫生、消防为主体，中央政府、都道府县、市町村联合互动，是卫生、消防、警察、环保、交通、自卫队等各部门密切合作的立体式网络化救援系统。消防厅负责灾害现场救护：各级消防厅（局）都设有急救部和指挥中心，各消防队均配属有急救队，由此形成了高度发达的城乡急救网络；一般情况下，消防队员赶到现场后，对患者的呼吸、脉搏、体温、血压等进行测量，诊断基本症状，根据伤病员情况和指挥中心指令，就近将患者快速送达最合适的急救中心或专科医院。厚生劳动省负责灾害医疗救治：该体系由1个国家级灾害医疗中心、2个区域性中心、12个地区中心和550家指定医疗机构或急救中心组成，其中包括国立医院、红十字会医院、地方政府医院以及私立医疗机构；各指定医疗机构都具备高水平的急救能力和接收灾后重症伤病员的能力，都能快速派遣急救医疗队实施灾后医学救援，都能开展灾害医学专业培训。
另外，在较大灾害发生时，警察和自卫队也会参与救援工作。警察会迅速收集地区灾害情报，劝导和指挥居民避难，开展急救，寻找失踪人员，维持社会治安以及开展验尸等工作，从而进行广泛而全面的灾害紧急应对工作。日本的自卫队属于国家行政机关，自卫队所有的经费都来源于国家财政，与地方财政没有直接关系。当灾害发生时，如果需要自卫队参与救灾抢险，根据灾害发生时的紧急状态，由所在都道府县的知事向防卫厅长官或防卫厅长官指定的代理人提出书面申请，或通过电话等通信手段提出申请，自卫队长官则根据申请的内容和实际需要向灾区派遣灾害救援部队。自卫队提供的灾害救援范围很广泛，包括搜寻和营救伤员，处理飞机残骸，防洪抗险，医疗援助，预防疫病蔓延，供应水、食品、运输人员和物资等。
（三）日本的灾害教育现状
在《灾害对策基本法》中提到：国民需要积极参加防灾活动，并且采取必要措施防范灾害发生，这是国民的责任和义务。日本政府非常重视灾害教育，将防灾理念融入教育中，加强日常防灾演练，培养全民防灾意识。
灾害教育由学校、家庭、社会、企业等共同参加，其中学校是开展灾害教育的最佳场所和主要途径。日本政府联合教育界各团体，将防灾教育列入了国民教育各个阶段的课程之中。同时，规定中小学校各个学期都要进行防灾演习，举行防灾宣传活动。日本各级教育委员会都编写了《危机管理和应对手册》《防灾指导资料》等相关教材。同时，学校与消防部门之间建立了合作关系，请消防部门工作人员为学生进行指导和教育。
针对不同年龄段的人群，日本制定了符合年龄特点的防灾教育。对于幼儿园的儿童，主要培养他们养成安全的生活习惯和态度，发现危险情况时能告知附近的大人；当地震发生的时候，知道哪里安全、哪里危险，能够第一时间找到安全的避难场所。在小学阶段，通过将灾害融入游戏、运动会等方式，拉近学生与灾害的距离，亲身体验灾害，从而提高防灾救灾的能力，加强防灾意识。对于中学生，学校教育他们在保证自身安全的情况下，救助他人，承担社会志愿者的角色。
除了学校外，家庭、企业、社会等也非常重视防灾教育。日本普通家庭中常备应急物资，比如食物、饮水、保温毯、急救哨、手电筒、药品等。在建造房屋时，根据相关规定进行房屋耐震测定，同时注意家具的摆放和固定，以减少地震发生时因房屋、家具倒塌而造成的人员伤亡。企业会组织员工进行防灾教育，尽量提高员工的防灾意识，定期检查办公设备的安全性。社区会组织防灾演习，发放防灾知识宣传册，提高社区民众的防灾救灾能力。此外，在地区政府、图书馆等公共服务设施，会不定期举办讲座、宣传会等活动，普及防灾知识，提高全民的防灾意识。
（四）日本救援医学体系的特点
1.具有健全的防灾救灾法规
日本不仅有综合性防灾救灾法规，如《灾害救助法》《灾害对策基本法》，而且根据本国灾害发生的特点制定有单项防灾救灾法规，如地震相关法规。以上法规对国家、各级地方政府和军队的救灾职责以及全国防灾救灾的对策与措施进行了明确规定，并在实践的基础上进行多次修订，使全国的防灾救灾工作法制化。“依法应急”是日本取得高水平应急效果的重要原因之一。我国政府制订了各种应急预案，但由于缺乏实践的检验，很多预案需要逐步完善和优化，应尽力使其更具操作性和适用性。
2.防灾救灾组织机构设置完善
日本政府通过设置各级“防灾会议”的方式来综合协调纵向的防灾组织体制。当发生灾害时，通过设置“灾害对策本部”，统领紧急状态下的组织、指挥和协调职能，使灾害救援效率得到提高。我国各级政府在灾害救援过程中，经常通过设置“现场指挥部”进行指挥，但由于有时缺乏法律和规范，会出现准备不足、长官意志决定一切等倾向，这些需要通过加强立法等方式予以规范和完善。
3.重视防灾救灾的宣传教育，重视提高全民的防灾意识
日本非常重视对民众的灾害教育，并取得了显著的效果。日本有完善的应急教育体系和丰富的应急宣传活动。日本民众整体的防灾意识、救灾能力在全世界首屈一指。灾害教育在我国一直未受到重视，已开展的灾害教育以地震、火灾为主，对其他方面如台风、海啸、爆炸、泥石流等涉及较少，而且教育形式单一，与学生互动少，实用性差，与日本还有很大的差距。
4.经常举行不同层次的防灾救灾演习，切实做好防灾救灾训练
从1960年开始，日本将每年的9月1日定为“防灾日”，进行全国性防震演习和综合防灾训练，内容包括通信联络、消防、医疗等各部门之间的运转、协调模式。针对不同的人群，日本制订了不同的演习计划，各学校、机关、企业、街道等都要训练。通过防灾救灾演习，使民众在面临灾害时更加从容，提高了全民防灾救灾的意识和能力。而我国防灾救灾演习规模小，数量少，距离全民参与的程度还很远。
日本经济、科技水平都处于世界领先地位，信息、通信都很发达，但由于特殊的地理位置，面临着各类天灾人祸的威胁，各类突发公共事件的发生，尤其是自然灾害，给日本带来严峻的挑战。在长期的实践和发展中，日本政府逐步建立起了高效、完善、实用的救援医学体系，为世界各国做出了榜样。其中有很多经验和举措值得我们学习和借鉴。