三 城乡融合发展的政策工具：武进区空间规划的经验

空间规划是调整土地结构、促进土地资源优化利用的战略工具。20世纪90年代至今，武进区经济增长迅猛，大规模的农用地转为非农建设用地，城市面积不断扩张。但农用地数量不仅关乎国家粮食安全，更承载着我国的生态安全，以及农民的钱袋子，因此如何在土地供需矛盾日渐加剧，农地与非农地收益差距巨大的社会发展环境中实现土地资源的最优配置成为社会关注的重要问题。在空间规划的实施管理中，需注重空间规划的资源配置、调控利用的导向作用，充分考虑不同空间尺度、不同地区的特征差异，有机结合“政府调控+市场经济”模式，纠正市场失灵、减少外部性，综合考虑城乡空间内各类用地空间结构的融合开发利用，不断实现土地资源在新型城镇化过程中的结构优化、空间释放和存量盘活，以达到土地资源优化利用目标。城乡空间规划作为武进区新土改的龙头和基础，已逐步成为政府融合城乡发展的有力工具和政策手段。城乡空间规划助推武进新土改进程中的作用和经验，可从以下几个方面窥见一斑。

（一）科学认识空间规划对土地发展权的调配作用

空间规划是土地发展权配置的重要手段。土地发展权的调整与分配隐含的是经济的发展空间，在过去快速城镇化的几十年，土地发展权被集中配置给了城市，农村的土地发展权被限制甚至剥夺，是国家对土地变相的行政性垄断，因为巨大的利益驱动，引发政府大规模的“圈地运动”和非法的隐性流转，另外，也造成了城乡差距进一步拉大，城市发展后劲不足等问题。“多规合一”形成的空间规划将不仅注重成本和效益，还将综合考虑规划的公平和农村发展的权利，土地发展权也将从城市逐步让渡给农村，依据空间规划，设定土地发展权的规模和范围，使农村集体土地可以在法律框架内转变土地用途和流转，这将是未来农村发展的重要驱动力。

（二）空间规划融合城乡发展，助推乡村振兴

我国的城市快速发展得益于对农村“剪刀差”式的发展模式，土地权利和经济利益被大量输送给城市，农村因此不断衰退，造成“空心村”问题、农业经营零散等问题突出，形成当前“衰而未亡”的局面。但是，问题的核心在于城市与乡村是一个有机体，二者均应实现可持续发展，彼此相互支撑。政策制定者及研究人员亟须关注乡村发展，要改变以往重城轻乡的观念和做法，重点是制定科学的空间规划，有利于农业经营规模化，实现规模报酬；有利于保障农民合法的土地权利和经济利益；有利于改造基础设施体系、产业体系，实现乡村现代化，最终助推乡村振兴。

（三）空间规划是保护耕地和生态环境的重要保障

空间规划是推动耕地保护和生态文明建设的重大举措。耕地和生态环境保护是各国实施可持续发展战略的焦点问题，我国更是将其确定为基本国策。但是强硬的行政手段并未遏制耕地不断流失和生态环境持续恶化的趋势。我国当前正处在经济转型的关键发展时期，面临着体制的不健全无法应对资源环境可承载力接近或已达上限的挑战，耕地、人口、环境的限制压力日益加剧。“多规合一”改革形成的空间规划体系的重要工作任务就是坚持底线原则，科学划定生态保护、永久基本农田保护、城市开发边界三条红线，侧重控制线落地和开发强度管控，避免过度开发和无序开发，将会真正化解中央与地方的矛盾，平衡保护与发展的关系，有利于国家保护耕地、维护粮食安全以及从源头扭转环境恶化趋势，促进生态环境可持续发展目标的实现。

（四）政策创新为城乡空间规划融合创造条件

武进区在新土改背景下，坚守以民为本、土地节约集约利用原则，牢牢把握统筹协调这一关键，注重与武进经济社会发展大局、上位规划、农村土地制度改革等有机结合。加强与相关业务部门沟通协调，将规划成果与部门业务进行对接，不断完善规划成果，提升多规融合深度。同时，按照“群众点菜，政府下单”的思路，村民根据生产、生活需要，提出村庄居住、产业、基础设施、公共服务等用地需求和建议；政府根据群众需求，结合海绵城市、绿色建筑设计理念，统筹安排用地类型、布局和时序，真正以群众需求为导向开展土地利用规划编制。

武进以开拓者的精神不断探索政策制度改革，科学规划引领城乡发展。在遵守现有村庄规划、农村土地利用现状调查基础上，结合村土地利用实际，围绕村集体建设用地，探索适用于村土地规划管理的村土地规划用途分类，有效发挥村规“管地”“用地”的作用。并提出尝试村规划实施中基本农田滚动补充，突破现有永久基本农田一经划定后就难以补划的政策约束，将村土地利用规划实施过程中，经土地整治后的优质耕地滚动补充为基本农田保护区，更科学合理地实现基本农田建设任务。

下一步，武进区将继续按照中央决策部署，全面贯彻落实好党的十九大会议精神，深入完善城乡空间规划体系，全面加快武进区各级土地利用规划编制和实施，优化城乡用地结构，提升城乡土地节约集约利用水平，为深化改革增添动力，为试点创新激发活力，为实现城乡融合发展、全面建成小康社会做好服务和保障。