一　制度铁幕与制度的改变

将镜头推向三千多年前的一个初春的早晨，在牧野的郊外，左持黄钺、右秉白旗的周武王姬发向伐纣部队发布战前誓词，誓词中说：“牝鸡无晨，牝鸡司晨，惟家之索。”这个誓词不仅是个战前动员，也宣告了中国传统社会的妇女从此不得染指政治和行政权力。传统国家权力借助“礼治”[3]和教化的工具，建立了严格的性别分工、性别回避的制度矩阵，不仅建构了社会的阶级结构，也建构了社会的性别结构，意识形态化和制度化了的公域、私域的性别分界，型塑了男人、女人不平等的社会角色与人生空间，这是传统社会国家权力隔绝妇女与政治权力、行政权力的第一道铁幕。

再将镜头切换到传统社会的农村妇女。传统中国是一个乡土中国，乡村构成了整个社会的基础。徐勇分析了传统中国乡村权力是行政权与自治权二元一体的体系，“在传统社会，农村的治理包含着国家行政权力和社会自治权两个方面”，“由于特殊的社会结构，行政权和自治权，分别掌握在占据统治地位的地主阶级的不同成员手中”。[4]这是从社会阶级结构视角进行的分析，如果从社会性别的视觉分析，在社会性别分隔的传统社会结构中，乡村的行政权和自治权，分别掌握在占统治地位的不同男性成员手中。乡村的二元权力结构构筑了妇女与公共权力隔绝的双重堤防：在自上而下的行政权统治中，国家行政权力下行的载体是各级各地城市，而与乡村基层社会相疏离，但国家通过科层制开科考试取士的制度渠道，吸纳乡村中的乡绅参与政治，从而建立起与乡村社会千丝万缕的直接联系。科层制是一个性别排斥的制度，将农村妇女绝对排除在国家机器外，这是传统社会国家权力隔绝农村妇女与政治权力、行政权力的第二道铁幕。

在行政权之外，乡村存在社会自治权，但这种自治权掌握在农村少数上层人士手中，这少数上层人士——乡绅——是不包括任何女性的。国家政权（在正常状态下）虽未下沉到农村基层，但意识形态控制的“礼治”形式，却通过族权、财权和男性家长权的乡村权力网络下沉到农村基层最深层处。礼所要求的“为宫室，辨内外。男子居外，女子居内”，虽受物质条件所限只能在上层社会推行，但“男不言内，女不言外”，“内言不出，外言不入”[5]的条规，在乡村士绅、宗族权威和男性家长的教化和强制下，已普遍内化为农村妇女的道德要求。女人是作为私有财产，被限定在私人领域，在男性家长制的监管下生活。这是传统社会乡村自治权力体系隔绝农村妇女参与公共领域活动的第三道铁幕。

农村公共领域的性别排斥和隔绝，直到近代民主思想进入中国才逐渐被打破。特别是中国共产党领导中国革命，制定了农村包围城市的发展战略，农村妇女作为公共领域不可忽视的潜在的强大力量而被“发现”，并逐渐成长为中国共产党领导的妇女运动浪潮中的中流砥柱。作为一个群体，农村妇女走出家门，参与公共领域的活动不足百年，农村妇女参与村民自治的历程至今则仅三十余年。

农村妇女问题最早得到中国共产党关注，是在1925年的中国共产党的第四次代表大会上，在此之前，中国共产党领导的妇女运动重点在城市。中共“四大”首次提出了无产阶级领导权和工农联盟的问题，中国共产党开始注重在农村扩展影响，发展力量。中共“四大”通过了《对妇女运动之决议案》，决议作出“凡本党开始农民运动之地方，即宜注意做农村妇女运动的准备工作。”1927年国共合作破裂，中国共产党在困境中重新确定了发展战略，农村成为共产党发展的根据地。1928年中国共产党在“六大”通过的《妇女运动决议案》中明确指出：“在乡村经济中，妇女异乎寻常的困苦状况，过分的劳动，在家庭习惯及风俗上完全没有权利等，成为吸收一般农妇反对地主豪绅的斗争及夺取她们到革命方面来的条件。”因此“党的最大任务是认定农民妇女乃最积极的革命参加者，而尽量的吸收到一切农民组织中来”。[6]至此，共产党在农村妇女中的动员与推动参与的活动才真正开展起来。

于是，随着共产党的根据地基层政权的建立，逐渐将吸纳农村妇女参与基层政权建设与管理的行为法律化和制度化。无论是1927年11月江西省苏维埃颁布的《临时组织法》，还是1931年11月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，都把“男女均有选举权和被选举权”写进了法令，《宪法大纲》更为明确地规定：“中国苏维埃政权以保证彻底实行妇女解放为目的，承认婚姻自由、实行各种保护女性的办法，使妇女能够从事实上逐渐得到脱离家务束缚的物质基础，而参加全社会经济的、政治的、文化的生活。”这些法律法令，在当时根据地得到了较为有力的实施。从1931—1933年，根据地组织了多次选举活动。特别是1933年的选举，中央组织部明确要求组织妇女参加选举，并要求代表中要保证妇女代表占25％。以毛泽东同志曾经调查过的福建上杭上才溪乡为例，[7]1933年选举上才溪乡75名代表中有43名妇女，占60％；下才溪乡91名代表中有59名妇女，占66％。较之1932年的选举，上才溪和下才溪的妇女代表分别增长30％ 和35％。

毛泽东同志的调查，展示了一幅根据地乡村公共政治的详细图境，这幅图境凸显了农村妇女在公共领域中的活跃身影。毛泽东在调查中说：“村的代表主任制度及代表与居民发生固定关系的办法，是苏维埃组织与领导方面的一大进步。才溪乡，是同长冈、石水等乡一样，收得了很大效果的。乡的中心在村，故村的组织与领导成为极应注意的问题。将乡的全境划分为若干村，依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。长冈、才溪、石水等乡的办法，应该推行到全苏区去。”而根据地各“村的代表主任制度及代表与居民发生固定关系”这样网状组织中，起着主要联系作用的力量是妇女。妇女组织的活动纳入了制度化的轨道：“妇女代表会十天开一次，乡有主席团五人，内推一指导员，另四人分在四村，每村一人，即为村的主任。妇女代表会讨论的问题，凡乡苏讨论的她们都讨论，除对慰劳红军、推销公债、发展生产极其努力外，本身利益如婚姻问题，也常讨论，解释婚姻条例给妇女听。”[8]根据地的妇女不仅当代表，管理村务，而且活跃在乡村基层政权领导核心的岗位上。以江西兴国县为例，当选为人民代表的妇女达30％以上，全县有30多名妇女当选为苏维埃主席。

到抗日战争时期，中国共产党继续在抗日根据地开展民主参政运动，实行男女平等的选举与被选举权利，为确保妇女当选的权利，各地均规定了参议员中妇女的比例，参加讨论边区政府的各项议案，同时，妇女在根据地的基层政权管理中挑起了大梁，承担了重要的管理的工作。以华中地区为例，由女性主持地、县、区的全面工作是普遍现象。江苏淮属地委5名委员中有3名是女性，中共和念中心县委和舒城县委全部由女性组成，是著名的“女县委”班子，苏中江都县11个区委书记中有9名是女性。与上述地、县级领导的性别结构相类似，在农村村务管理中，农村妇女和男性一样是中流砥柱。抗日战争中，在“三三制”的原则下，边区妇女踊跃参加参议会的选举，下面一则抗战时的新闻报道再现了当时的情境：

竞　　选

街头的议论界热闹起来了，大选在村民们的心里，好像坡里黄黄的麦穗一样，一天一天成熟了。六月一日妇女会召开了会员大会，讨论后提出妇女的候选人。“咱妇女会员要当选村长，张大妈做公事认真、负责任，真正挡上挡下的人才。保证每月开个检讨会，拉一回清单，保证减租交息……”会员都喊道：“对呀！咱去宣传，公民小组开会，咱一定要提出来对大伙说说。”

各种团体开会完毕之后，竞赛开始了！大会严肃、紧张。上任村长报告一年村政工作并检讨了自己，当他报告检讨完了征求大家意见的时候，人丛中几个人自言自语：“你都检讨出来了，咱没的说了。”

接着讨论通过候选人，会场顿时寂静了。青年李××说：“××前年大扫荡，他欢迎了鬼子，不够候选人资格”，张大嫂也说：“我也看见他欢迎鬼子来着，俺娘儿躲在小沟里，看见他打小白旗，迎着大路走去……”会场立刻应和起来：“对呀！没有资格。”举手表决后，选委会从黑板上擦去了××的名字！墙脚两个老大娘在议论：“活这么大年纪还才看到村长是自己选呢！”“是呀！这二十一个人是从大伙中用筛子筛出来的，像萝面似的，越萝越细，你看张大妈多能干呀！咱们的代表”。

这时，又有人站起来发言：“我介绍李大嫂做候选人，今年春荒，人家满锅清水，还是一天到晚东跑西奔的办公事。”

二十一个候选人通过了。马上就要投票，张大娘嚷着：“慢点，你再多念几遍，我记不得。”大家挑选着对象，一边挑一边批评。会场热闹极了。

监票人李××，最后把票包起来，很重的用指头蘸上封了包。他对人说：“咱活了这么一把年纪，第一次尝尝民主的味道。”

在开票前，村民们在坡里互相询问着：“你投了谁的票呵？”“又不大离儿，还是张大妈干吧！”

晚饭后，公民们急忙走向会场去，当票开完，被选人各阶层人数相等，会场异常静肃了。

第二天，公民们都说：“一碗水都端的平平的，这些才是当家人呢！”[9]

这是抗日根据地的农村选村长的场景，场景中最活跃的主角是妇女会以及妇女精英。村长的候选人张大妈、李大嫂正是当时根据地农村基层管理的主导力量。

解放战争的来临，根据地变成了解放区，解放区的妇女被更广泛地动员起来，在村区基层政权中进一步发挥着重要作用。以山东渤海无棣县为例，全县360个村中有290个村的村长是女性。解放区的妇女们不仅把亲人送上前线、将军鞋送上前线、将流血流汗打下的粮食送到前线，而且为前线提供了一个稳定、高效的战时后方根据地。当时在老区广泛流传的一首《选村长歌》，很明确地提出了选村长的标准不是性别，“不分男和女”，而是服务的意愿、品质和能力。

选村长歌
（1944年）

杨柳叶儿青，杨柳叶儿长，

今年要选个好村长。　　　

能吃苦，能耐劳，　　　　

又积极，又坚强，　　　　

办事公平十六两，　　　　

不分男和女，　　　　　　

只有热心肠。　　　　　　

不选那滑头鬼，　　　　　

不选那白脸黑心狼。[10]　　

中华人民共和国成立后的前四年，中国进入民主建政时期，1953年国家的《选举法》获得通过，规定了“妇女有与男子同等的选举权和被选举权”，《选举法》在关于代表名额的法律条文中，虽然没有女代表的人数和比例，但在1953年4月3日中央选举委员会关于基层选举工作的指示中，明确指出：“代表候选人的提名，应注意到人民代表大会的广泛的代表性，即应注意到各阶层各民族都在人民代表大会中有与其地位相当的代表名额，尤其要注意到妇女代表的名额。”邓小平副总理也在《关于选举草案的说明》中指出：“必须着重指出草案中虽然无须专门规定妇女代表的名额，但在各级人民代表大会的选举中，必须注意选出适当数目的妇女代表。不能设想，没有适当数目的妇女代表的人民代表大会，会具有广泛的代表性。”[11]

新中国成立初期，土改运动全面展开。中央人民政府副主席刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中指出：“农民协会应切实注意的妇女参加，并吸收妇女中的积极分子来参加领导工作。为了保障妇女在土地改革中应得的利益和妇女在社会上应有的权利，并讨论有关妇女的各种问题，在农民协会中召集妇女会议或代表会议是必要的。”[12]冀中地区实行土改后，村人民代表会议中，女代表占30％。华北地区实行了土改的村社，也注意吸收妇女参加农民代表会，如河北通县八区农民代表共833人，其中女代表达177人。河南省1950年初统计，全省农民协会女会员已达到250余万人。大批妇女被选为人民代表，有的还走上了农村基层领导岗位。如山西长治专区118个农业合作社中，就有女正副社长95人。湖北省当农会主席的妇女有620人，女乡长365人。1952年全国乡一级人民代表会议（包括执行乡人民代表会议职权的农民代表会议）的女代表，占代表总数的22％。②

1955—1956年，农业合作化运动迅猛发展。全国妇联得风气之先，早在前一年（1954年7月）就做出了反应，在《关于当前农村工作的指示》中强调，应在农业合作社、互助组及基层妇女代表会议的妇女积极分子中，选择积极劳动政治思想进步、能联系群众、又有一定能力的妇女，有计划地培养她们成为互助组、合作社基层妇女代表会议的领导骨干。1956 年3月8日《人民日报》发表题为“充分发挥妇女在社会主义建设中的伟大作用”的社论中指出：“对妇女本身来说，建设社会主义的过程，也是妇女解放的过程。只有在消灭了阶级剥削和贫困根源之后，在社会技术和社会风气得到根本改变的基础上，才能实现真正完全的男女平等。”特别值得重视的是，1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过、1956年6月30日中华人民共和国主席公布的《中华人民共和国高级农业生产合作社示范章程》中明确规定：

第六十一条农业生产合作社的主任、副主任和管理委员会的委员、监察委员会的主任和委员，每年改选一次，可以连选连任。

在合作社的领导人员和工作人员里面，女社员要占有一定的名额。在合作社主任、副主任里面，至少要有妇女一人。

该章程为当时农村妇女参与农村公共领域的领导和决策活动提供了法律依据。据1956年统计，全国已有1.2亿农户的妇女参加了农业生产合作社。福建省全省4.5万个农业合作社中，担任社长、委员和技术员等职务的妇女约5万人。1956年3月，全国妇联在《全国妇女为实现“1956年到1967年全国农业发展纲要”的奋斗纲要（草案）》中提出：“各级妇联必须协助合作社重视培养妇女骨干，做到社社有女的正或副社长，队队有女的正或副队长，并且在社务管理委员会、监察委员会内逐年增长提拔培养女委员、女股长、女技术员、女会计员。”[13]1956年6月22日，全国妇联副主席邓颖超在第一届全国人民代表大会第三次会议上的发言中，进一步强调要继续培养和提拔农业社妇女干部。提出：凡是尚未配备妇女干部的社，应当按社章第61条规定，在合作社的领导人员和工作人员里面，女社员要占有一定的名额。在合作社主任、副主任里面，至少要有妇女一人。到1956年底，全国75.6万个农业合作社中，70％—80％的社有女社长或女副社长，约计50余万人，约占66.1％。妇女担任社务委员和生产队长的人数更多。1958年12月18日，周恩来总理在中南海接见了参加全国妇女社会主义建设积极分子代表大会的7位女人民公社社长。其中之一就是山西平顺县西沟村的女社长申纪兰。

1956年是中华人民共和国历史上农村妇女参与村社管理的高峰，自此之后情况开始转变，公共领域管理的权力资源在此后的升社并社中成为稀缺的资源，女社长们在新并的社中渐而被挤出，据1960年统计，全国2.4万多个人民公社中，有正副女社长5500多人（22.9％）。[14]较之1956年下降了43.2个百分点。从1962年开始的干部队伍调整精简，受此影响，农村人民公社及县级女领导干部的比例大幅下降，1965年这个比例降至1％左右；全国担任公社党委书记的女干部，只占公社党委书记总数的0.39％。[15]不过生产队这一级受到的影响似乎不像公社一级那样突出，1960年全国农村是几乎队队都有女队长，此后几年里情况得以持续。以1964年被作为经验介绍的广西苍梧县正阳公社为例，1964年正阳公社22个生产队，有正副女队长23人，会计4人，保管员9人，技术员8人，在22个生产队中有12个一类队，其中7个队是妇女当队长，1963年全社收入最高的是正阳一队，该队的正副队长都是女性。当然，正阳公社是作为培养妇女干部典型在全国推广的，其水平要高出一般情况。

从1966年开始的十年“文化大革命”，受特殊政治气候的影响，妇女在公共权力机构中的参与出现了最高层和最低层上下两极相对繁荣，而中间层萎缩的现象。1978年，农村基层领导干部中女干部所占比例大大下降。全国人民公社正副社长中，女干部只有1.15万余人，仅占正副社长总数的5％。[16]尽管公社一级的妇女干部大幅减少，但生产大队及生产队里一般都以任命制的形式配有妇女干部，如副书记、副大队长、妇女队长等，在最基层的农村公共权力结构中妇女仍保留有一席之地。

从20世纪20—70年代的50余年间，中国农村妇女为了走出家门，走进公共领域，走近公共领域的主流，走得跌宕起伏、可歌可泣。这段历程为此后的农村妇女公共参与积累了历史资源、经验能力和社会资本。也构成了20世纪80年代以后村民自治中的农村妇女参与的背景，归纳而言，可以得出3点结论：共产党和根据地政府“认定农民妇女乃最积极的革命参加者”，为动员农村妇女参与，在吸纳农村妇女参与基层政权建设与管理方面制定、并有力实施了切实可行的制度（如比例制）；从20世纪30年代到1956年农村妇女在乡村管理中居于重要或主导地位；农村妇女在革命及社会主义建设初期爆发了惊人的热情和高参与率（村、社女干部达到或超过30％），其表现出的素质和才能得到当时政府及群众的肯定。