第一节 授田制的基本内容

秦亡以后，汉初刘邦政府基本沿袭了秦朝的土地所有制度。国家拥有大量的土地自不必说，还把大量的国有土地重新分配给私人所有。刘邦在建汉之初，就下诏：

诸民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅。

民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人。

且法以有功劳行田宅，今小吏未尝从军者多满，而有功者顾不得，背公立私，守尉长吏教训甚不善。其令诸吏善遇高爵，称吾意。且廉问，有不如吾诏者，以重论之。

从而经长年战乱之后，土地又重新在国家、大土地所有者、小土地所有者之间进行了重新分配。自高祖至文景，这种土地所有制状况基本也没有太大变化，唯中间吕后专政，其后诸臣共诛诸吕，迎立景帝，土地在皇亲贵族及王侯之间进行了重新的分配。

汉代实行了广泛的授田制度，首先是在国家拥有的土地上政府组织“为田开阡陌封疆”，具体是乡级的田部负责组织以徭役的形式实行，之后才将以阡陌封疆划分好的土地授予民户。按户授田的具体执行机构是乡级政权机构，需要造籍上报批准，从《二年律令·户律》“乡部以其为户先后次编之，久为右。久等，以爵先后。有籍县官田宅，上其廷，令辄以次行之”可知。

汉代的授田制以长一步，宽二百四十步，为一亩。张家山汉简《田律》载：

“田广一步，袤二百四十步，为畛，亩二畛，一佰（陌）道；百亩为顷，十顷一千（阡）道，道广二丈，恒以秋七月除千（阡）佰（陌）之大草；九月，大除道口阪险；十月，为桥，修波（陂）堤，利津梁。虽非除道之时而有陷败不可行，辄为之。乡部主邑中道，田主田道。道有陷败不可行者，罚其啬夫、吏主者黄金各二两。”

一、公田与私田的设置

汉代的公田，是政府所有的土地，并非都是政府经营的土地。《后汉书·循吏传·任延传》:“省诸卒，令耕公田，以周穷急。”可见，“令耕公田”之前，公田无人耕种。为了授田，政府一定要掌有土地，有一定的土地储备。可以说公田的设置，主要就是为了授田。史籍中不难发现公田基本上都是郡国所有，而两汉郡国几乎一直都有公田。史籍不见有出卖公田的记载，但是却有收买民田为公田的情况。《汉书·孙宝传》记载：时帝舅红阳侯立使客因南郡太守李尚占垦草田数百顷，颇有民所假少府陂泽，略皆开发，上书愿以入县官。有诏郡平田予直，钱有贵一万万以上。

南郡收买这些土地为何？合理的解释应该是作为土地储备为了以后授田。汉代直接经营的国有土地，全部是中央直接管辖的土地，基本上看不到郡国在公田上的经营，而从赐田的土地基本上是公田来推断，一般授田的土地的也应该来自公田。授田后的土地，因为是来源于政府所有，并承担承担赋税，也称之为公田。

《汉书·哀帝纪》诏书：

“……诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢，田宅亡限，与民争利，百姓失职，重困不足。其议限列”。有司条奏：“诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯，吏民名田，皆无得过三十顷。”

汉时，对百姓所有的土地一般称为民田，不胜枚举（并不排除民田亦可称为私田）。《韩非子》有：“是以公民少而私人众矣”，其公民、私人分别指承担国家赋役与依附权贵而逃脱国家赋役的人。《续汉志》注引《献帝起居注》:“帝在长安，诏书以三辅地不满千里，而军师用度非一，公卿以下不得奏除。其若公田，以秩石为率赋与，令各自收其租税。”公田是指须缴纳租税的土地。那么相对的，私田有可能就是指不缴纳租税的土地。若如此，只有卿以上者才拥有私田。也就是说，在两汉，“公田”、“私田”不仅是所有权的概念，还可能是赋税意义上的概念。公田或国有土地不可以出售，是授田制度所决定的，有其立法的意图背景。商鞅变法，授田于民，主要的意图就是以耕战为务，限制商业活动，所以除了授田的土地以及为授田储备的土地，其余江海陂湖园池之地全部由中央控制。显然，为了授田，地方政府必须要有作土地储备的公田，所以公田不能出售；而为了使授田制发挥作用，让农民在所授的土地上耕种，中央的土地也不可以出售。

二、赐田与赋民公田

赐田就是由皇帝赐予臣民土地。一般是赐予有功的大臣或是恩宠的人，如：《汉书·苏武传》:“赐钱二百万，公田二顷，宅一区”。《汉书·外戚传·孝景王皇后传》:“钱千万，奴婢三百人，公田百顷，甲第，以赐姊”。汉代田宅并赐情况很多，所赐的土地，主要公田。这种赐田，其性质类似与《二年律令》中的军功授田制，不同的是赐田并非制度，任意性很大，几乎全凭皇帝的意愿。但是，从土地由国家授予臣民的角度讲，与军功授田制类似，也是授田的一种形式。《汉书·丙吉传》:“（胡）组、郭（征卿）皆以受田宅赐钱”。可见，在汉代人的观念中，所赐田宅也是授田宅。

昭帝以后，为救济流民和贫民，开始“假民公田”与“赋民公田”。二者的土地有郡国的也有中央的。“赋民公田”的土地以郡国的公田为主，中央的土地，都是属于罢省的可垦殖的苑池等土地，如汉昭帝元风三年“罢中牟苑赋贫民”，汉章帝建初元年，“诏以上林池箕田，赋与贫民”。另外“假”与“赋”的含义截然不同，这种情况在《后汉书·安帝纪》中记载的非常清楚：永初元年：“二月丙午，以广成游猎地及被灾郡国公田假与贫民”。永初三年三月癸巳，“诏以鸿池假与贫民”，李贤注：“《续汉书》曰：‘鸿池在洛阳东二十里。’假，借也。令得渔采其中。”没多久，“己巳，诏上林、广成苑可垦辟者，赋予贫民。”可见，假民的中央土地，仍归中央所有，只是由流民或贫民暂且耕种或渔采；而土地一经赋予流民或贫民，就不再是中央的国有土地，而属于私人所有。“赋民公田”的土地，虽然来源于地方郡国和中央管辖两个系统，但是却是殊途同归，都归于受田的私人所有。赋民公田不是一项制度，只是一项救急救济的措施，从土地由国家授予臣的民角度讲，赋民公田仍然属于授田制。只是赋民公田是一种不同与一般的授田方式，不同于常规之处主要在于：

（1）救急救济性。及时授田，不再等到“八月书户”时；常免去一定年限的租赋。中央的土地，以“皇恩”的形式也参与救济。

（2）不论授田对象之前是否受田。因为授田一般只授一次，出卖土地之后便不再授田，但是为了救急，此项规定不再计较，对出卖田宅的贫人，也授予公田。

（3）鼓励流人占籍。赋民公田，鼓励占籍，使流民重新回归正常的编户齐民的政治管理秩序。

张家山汉简《二年律令》反映的是汉初的授田制，并且是国家层面的规定。按户授田，一般民户一户一顷，这是一个制度蓝本。即使当时所有地区可以完全实行，但是若干年后，就不可能所有地区都能按照制度实行。因为公田与需授田户数的多少不同，以及地方行政官员组织开垦荒田的意愿与能力的差别；特别是若干年后部分地区人多地少时，按照蓝本授田根本不可能完全施行。可能的情况是地方将按照实际的情况，以不同于《二年律令》的标准授田。所以，张家山汉简反映的国家统一规划授田，在其后必然废止（很可能汉初并没有完全执行）。但是授田制并没有废止，而是成为地方政府的主要职责。

两汉都经历过户口和垦田增长的过程。汉代的最高统治者也非常重视户口和垦田的增长，并以此作为考核地方官员的一项重要指标，试想在政府掌握有大量土地的情况下，施行授田不是保证户口和垦田增长的必要措施吗？史籍中有不少两汉的地方官员组织兴修水利、开垦荒田，然后给予百姓耕种的记载。对授田制，中央政府的职责主要是主持指导全国的授田工作，进行不同地

区间的调配与政策的调整。

汉景帝元和元年年下诏：

“间者岁比不登，民多乏食，夭绝天年，朕甚痛之。郡国或硗眍，无所农桑彀畜；或地饶广，蔫草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之。”

汉章帝元和元年诏曰：

“其令郡国募人无田欲徙它界就肥饶者，恣听之。到在所，赐给公田……”元和三年又令部分郡国：“今肥田尚多，未有垦辟，其悉以赋贫民，给与粮种，务尽地力，勿令游手。”

《二年律令》反映的汉代的土地制度不仅有授田制（或曰名田制）的具体规定，还包括授田制之外的特权阶层的土地获取规定。《二年律令·户律》:“卿以上所自田户田，不租，不出顷刍窠”与《二年律令·田律》:“卿以下，五月户出赋十六钱，十月户出刍一石，足其县用，余以入顷刍律入钱”，正是以法律的形式规定的卿以上权贵集团的在土地和赋税方面的特权，而这正是形成史书记载这一权贵集团大量占有土地的根本性制度原因。

三、授田制的特点

1．按爵位等级的高低授田

按爵位等级的高低授田，是汉初国家授田制度的一大特点。张家山汉简为我们提供了这方面的详细资料。《户律》载：

关内侯九十五顷，大庶长九十顷，驷车庶长八十八顷，大上造八十六顷，少上造八十四顷，右更八十二顷，中更八十顷，左更七十八顷，右庶长七十六顷，左庶长七十四顷，五大夫廿五顷，公乘廿顷，公大夫九顷，官大夫七顷，大夫五顷，不更四顷，簪衷三顷，上造二顷，公士一顷半顷，公卒、士伍、庶人各一顷，司寇、隐官各五十亩。不幸死者，令其后先择田，乃行其余。它子男欲为户，以为其口田予之。其已前为户而毋田宅，田宅不盈，得以盈。宅不比不得。

这条汉律记载了汉初国家按照爵位高低授田的具体内容。根据《户律》的这条记载，汉初从第一级爵位公士至第十九等爵位关内侯，依次享有国家授予的数量不等的田地，无爵位的平民，包括所谓的“公卒、士五（伍）、庶人”，则每户授田一顷。汉初高祖至高后时期，赐民爵的次数极为有限，纳粟拜爵或纳钱拜爵的现象尚属罕见，当时“官大者爵高”的现象恐怕还是占多数，这对于汉初以军功起家的“武力功臣”们是非常有利的。因此，以爵位高低对吏民进行授田，在当时是符合统治阶级的利益的。

汉初国家授田以爵位等级为标准，是有其历史背景的。首先，经过秦末农民战争，社会生产遭受到极大的破坏，汉初政府在继承秦朝国有土地的同时，还掌握了大量的无主荒地。这是国家授田制度的物质前提。其次，汉初的公卿多为军队将帅出身，这是以军功爵位等级授田的政治背景。《汉书·任敖传》说：“汉兴二十余年，天下初定，公卿皆军吏。”《汉书·儒林传》说：“孝惠、高后时，公卿皆武力功臣。”《汉书·景帝纪》说：“先是，吏多军功。”因此，在军功地主掌权的情况下，实行按军功爵级别而赐予田宅的授田制是有保证的。第三，汉建立之初，庶事草创，制度上承袭前代，也属理所当然。

2．授田的同时也授给宅地

汉初的国家授田制度继承了战国以来包括秦在内的军功赏田制和国家授田制度的一些特点，同时也有所变化。首先，汉初国家按爵位高低授田宅，“于品制中令均等”。刘邦在汉朝建立之初，宣布“法以有功劳行田宅”,“诸侯子及从军归者，甚多高爵，吾数诏吏先与田宅，及所当求于吏者，亟与”，正是对战国以来的军功赏田制的继承。军功赏田，予田同时也予宅。这在张家山汉简中也有反映。张家山汉简《户律》载：

宅之大方卅步。彻侯受百五宅，关内侯九十五宅，大庶长九十宅，驷车庶长八十八宅，大上造八十六宅，少上造八十四宅，右更八十二宅，中更八十宅，左更七十八宅，右庶长七十六宅，左庶长七十四宅，五大夫廿五宅，公乘廿宅，公大夫九宅，官大夫七宅，大夫五宅，不更四宅，簪裹三宅，上造二宅，公士一宅半宅，公卒、士五（伍）、庶人一宅，司寇、隐官半宅。欲为户者，许之。

在这里，授宅的面积大小与上面所引的授田数量是完全相对应的。汉简的记载表明，汉初以爵位高低授田宅的制度直到吕后时期仍在以法律的形式加以实行。

汉初国家授田制度中还包含了对无爵位的平民实行每户授田百亩的内容。这是对战国以来国家授田制的继承。战国时期，各国在实行军功赏田的同时，还推行由国家向农民授田的制度。《吕氏春秋·乐成》载：“魏氏之行田也以百亩，邺独二百亩，是田恶也。”云梦秦简所录《魏户律》规定：“自今以来，假门逆吕（旅），赘婿后父，勿令为户，勿鼠（予）田宇。”《孟子·滕文公上》载：“有为神农之言者许行，自楚之滕，踵门而告文公曰：‘远方之人闻君行仁政，愿受一廛而为氓。'”《周礼·地官·遂人》载：“夫一廛，田百亩。”云梦秦简《田律》载：“入顷刍稾以其受田之数，无狠（垦）不狠（垦），顷入刍三石，稾二石。”这是战国时期各国推行国家授田制的例子。汉初的国家授田制度继承了这一特点。张家山汉简《户律》·28·记载无爵位平民受田宅的情况时说：“公卒、士五、庶人（田）各一顷”,“公卒、士五、庶人一宅”。

3．法律上允许有条件出卖国家所授田宅

汉初国家授田制度在法律上明确规定，允许有条件地出售政府所授田宅。张家山汉简《户律》载：受田宅，予人若卖宅，不得更受。就是说，将本人所授田宅出售或送人者，国家不再重新授予。张家山汉简《户律》还规定，一般平民购买田宅，法律要求必须能与原有田宅连成一片，“不比其宅者，勿许”，但对官吏及宦官，可以例外。增益田宅者必须及时上报有关部门备案，否则当事人及负责官吏都要予以处罚，“代户、贸买田宅，乡部、田啬夫、吏留弗为定籍，盈一日，罚金各二两。”汉初政府允许授田买卖，在某种程度上就是承认了授田农民对土地的私有权，后者的身份实际上相当于自耕农了。

正是由于汉初法律允许田宅买卖，因此汉高祖在遇到“民道遮行上书，言相国贱强买民田宅数千万”时，并没有治相国之罪。公开允许田宅买卖，导致了土地兼并的迅速发展。张家山汉简《户律》规定：

诸不为户，有田宅，附令人名，及为人名田宅者，皆令以卒戍边二岁，没入田宅县官。为人名田宅，能先告，除其罪，有（又）异之所名田宅，它如律令。

《汉书·食货志》载董仲舒说：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞并兼之路。”师古注：“名田，占田也。不使富者逾制，则贫弱之家可足也。”《史记·平准书》载：“贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。”《索隐》曰：“谓贾人有市籍，不许以名占田也。”可见，“名田”就是占田。“诸不为户，有田宅，附令人名”者，很可能就是那些为逃避国家税收而把土地寄于他人名下的小农。“为人名田宅者”，则指的是那些兼并土地的权势之家。另一方面，我们也不能排除权势之家为逃避赋税把大土地化整为零给予他人名下的可能。所以，汉初国家授田制度的实施，并没有制止土地兼并的发展。相反，土地私有和土地的买卖，在刘邦时，就以不可阻挡的趋势发展着，这些失去土地的农民，或改从他业，或像董仲舒所说的秦民那样去耕“豪民之田”，遭受更加沉重的剥削。秦代农业生产中的人身依附关系在这里得到继续发展。《汉书·贡禹传》载，元帝时“贫民虽赐之田，犹贱卖以贾”。师古曰：“贱卖与人，而更为商贾之业。”贫民可以出售国家赐田，恐怕也是受汉初制度的影响。

汉初虽然法律上允许授田的买卖，为土地兼并打开了方便之门，但直到汉文帝时土地兼似乎尚未成为突出的社会问题。《汉书·文帝纪》载，文帝在一次诏书中说当时“夫度田非益寡，而计民未加益，以口量地，其于古犹有余，而食之甚不足者，其咎安在？”《汉书·食货志》记载贾谊的话，说文帝时“地有遗利，民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出也”。哀帝时，师丹也追述说：“孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后，天下空虚，故务劝农桑，率以节俭。民始充实，未有并兼之害，故不为民田及奴婢为限。”由此我们认为，汉初的国家授田制度直到汉文帝时仍有可能在继续实施。随着土地兼并问题的不断发展，到哀帝时，授田制度尽管早已名存实亡，但国家并未从法律上废除这一制度，所以哀帝一次赐董贤二千顷土地时，时人惊呼“授田之制从此堕坏”！