第三章 促进新疆人口与经济协调发展的政策建议
党的十六大把实施可持续发展战略，实现经济和人口、资源、环境的协调发展总结为党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之一，强调要实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，坚持实行计划生育、保护环境和保护资源的基本国策，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。当前，新疆的改革和发展正处在一个关键时期，要实现与全国同步进入小康社会，必须正确认识和处理好人口与经济、社会、资源、环境的关系，把人口发展与经济发展紧密结合起来，使人口发展与走新型工业化道路相适应，与建设社会主义新农村相适应，促进人口与经济的协调发展。
一 坚持和完善计划生育基本国策，保持适度生育水平
尽管新疆的人口和计划生育工作正在步入一个良性循环的发展阶段，但是对于人口形势必须要有清醒的、客观的认识。新疆人口增长速度仍然是全国最快的省区之一。全区生育水平虽然已接近更替水平，但还很不稳定。目前，全区少数民族人口生育水平较高，而汉族人口生育水平较低，未来全区人口出生率的变动主要取决于少数民族人口出生率的变动。新疆人口今后能否继续得到有效的控制，很大程度上取决于少数民族人口计划生育工作的开展情况。
另外，西部大开发战略的实施将使得新疆出现流动和迁移人口的快速增长，外来人口的增加已构成全区人口快速增长的重要原因。今后一个时期，人口仍将呈现持续增长的势头，人口对资源、环境的压力依然存在。
因此，在今后的十几年，应坚持和完善计划生育政策，对新生人口增加过快加以控制，保持适度的生育水平，减少人口波动给经济和社会发展带来的冲击。
（一）适时适度调整和完善现行生育政策
现行生育政策是几经调整并为广大人民群众所接受的政策。一方面，要保持政策的稳定性和连续性。要坚定不移地贯彻执行《中华人民共和国人口与计划生育法》和《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》，完善与现行生育政策相配套的政策体系。另一方面，按照经济发展的需要和人口发展形势，着眼人口安全与社会和谐稳定，适时适度地对现行生育政策进行调整和完善。确定合理适度的人口发展目标，促进人口自身以及人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。
（二）建立健全稳定生育水平的利益导向机制
当前新疆较低的生育水平是在经济社会发展水平不高的情况下，主要依靠行政手段实现的，群众的生育意愿与现行生育政策之间还有一定的差距，其中的主要原因就是生育的利益导向机制、社会保障机制还不足以使群众自觉自愿地少生孩子。在新疆经济发展相对落后，养老保险、社会化服务体系严重不健全的状况下，很多群众尤其是农村人口的绝大多数的晚年生活对子女的依赖性依然很强，“养儿防老”观念根深蒂固。因此，在控制人口增长的过程中，经济激励政策要和行政制约措施相结合，特别是要与消除贫困紧密结合起来。要建立和完善具有新疆特色的人口和计划生育工作新机制，坚持处罚多生与奖励少生并举，把限制和提倡结合起来，建立有利于稳定低生育水平的利益导向机制和养老保障机制。要根据经济发展水平，提高农村计划生育家庭各项奖励政策的标准，扩大覆盖面，使利益导向政策真正发挥激励和导向作用。同时，建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，建立农村计划生育家庭最低生活保障制度、农村养老保险制度、合作医疗制度，提高标准，扩大覆盖面。通过各种综合措施的实施，解除计划生育家庭的后顾之忧，转变群众的生育观念。
（三）健全人口和计划生育管理服务体系
进一步巩固和完善计划生育行政管理、服务机构和群众组织“三位一体”互联、互补、互动的管理和服务网络，加强人口和计划生育基层网络建设，建立适应社会主义市场经济要求、符合现代公共管理服务与服务理念的人口与计划生育工作机制。稳定计划生育机构和队伍，加强县级和乡镇中心服务站的建设，形成“以县站为龙头，以乡镇中心站为骨干，以普通服务站为依托，以村服务室为基础，以流动服务车为纽带”的发展格局。制定和完善计划生育技术服务规范和标准，改革服务内容、手段和方式，提高服务水平。
（四）突出重点，加强人口控制
根据新疆各区域人口与经济发展的特点，人口与计划生育工作的重心应在不同区域有所侧重。天山北坡区要加强对流动人口计划生育的管理和服务；北疆区、东疆区、南疆东北部区要继续落实计划生育政策不松懈，争取达到天山北坡区的生育水平；南疆三地州的人口计生工作要突出抓好，加大宣传力度，加大资金投入，重点做好农村特别是经济落后地区计划生育工作。进一步加强少数民族的计划生育工作，要加强宣传教育工作，使少数民族群众认识到民族的发展，不仅有一个数量问题，最根本的还是人口的素质。计划生育、优生优育，是保证民族发展的主要途径。必须把少数民族实行计划生育的政策坚定不移地执行下去。
二 全面提高人口素质，充分开发人力资源
近年来，新疆的人口素质有了很大的提高。但是，一方面，新疆人口素质与全国相比较，仍然存在差距；另一方面，新疆各区域之间也有很大的差异。人是生产力中最关键的因素，人口素质对于经济发展在某种程度上起着决定作用。世界发展的经验证明，区域间经济的竞争，实质上是人才的竞争，是国民素质的竞争。新疆未来的经济发展，必须依靠高素质的人力资源来实现。
（一）提高人口的文化素质
一是要全面普及九年义务教育，重点普及和提高农村义务教育及其质量，扫除文盲、扩大基础教育的范围和提高教育层次。新疆第一产业劳动力的素质结构和专业技术水平目前只达到了小学文化程度，还未达到二、三产业所需劳动力素质要求。为此，应狠抓基础教育，采取一切手段提高初中学龄儿童的就学率，特别是南疆三地州边远落后地区儿童的就学率，遏制学龄儿童辍学参加生产劳动或在社会上游荡的现象，彻底根除产生新一代文盲队伍的源头。
二是大力发展高中阶段教育和职业技术教育，力争普及高中阶段教育。多项研究表明，发展高中阶段教育具有多种积极的人口效应，如可进一步降低妇女生育水平，提高人口素质，改善人口结构，推迟劳动力要求社会初次提供就业岗位的时间，顺应产业结构调整和经济发展的方向等。然而，目前高中阶段教育无论是在全国还是在新疆都形成了教育事业发展的“瓶颈”。新疆的经济发展必须以高中阶段教育的迅速发展及其带来的各种教育资源的结构性调整为基础。尤其应大力发展各种层次的职业技术教育，要重点支持农村职业技术教育，因为农村职业技术教育水平的提高，既可以促进农业技术进步，加快农业产业化经营，又有利于农业人口向非农转化，是解决“三农”问题的一个治本措施。
三是适应职能转变的要求，积极推行早期教育，提高人口基本素质。
四是高度重视对教育事业的资金投入以及对师资力量特别是少数民族师资力量的培养，提高教师待遇，稳定教师队伍尤其是边远地区的师资队伍。
五是推行“智力扶贫”活动，不但要求高校青年教师定期到边远落后地区任教，开展文化普及工作，还应动员更多的各类专业人才到边远落后地区推行、传授各种专业技能和科学生产方法。采取请出来、派进去，长短期培训相结合的办法，进行智力投入，尽快地提高农牧民的文化素质，缩小人口文化素质的地区差距、民族差距，以适应新疆经济高速发展时期对劳动力的需求，使边远地区的剩余劳动力能够按照人口流动的客观规律，流向需要劳动力的地区和行业。
（二）提高人口的身体素质
加强医疗保健服务，尤其是农村基层的公共卫生服务体系。加大建立新型农村合作医疗制度的步伐，构建覆盖城乡的医疗保障制度，增强人口面对疾病威胁时的抗风险能力。开展生殖健康教育与服务，大力普及青少年性教育，全面开展生殖健康和优生优育知识咨询服务，为育龄妇女提供初级生殖保健服务。深入开展艾滋病宣传、监测、防治工作，增强全民的生殖保健意识。大力普及优生优育知识，建立婚前医学检查制度；大力推进出生缺陷干预工程，为婚前医学检查和出生缺陷干预的开展提供必要的财政支持，实施免费孕前健康检查制度。
三 实施积极的产业结构政策，推动就业结构优化
就新疆当前产业结构的现状看，产业结构层次较低，在业人口就业结构不合理。因此，必须通过实施积极的产业结构政策，促进产业结构合理有序地转换，保证绿洲生态和经济的良性循环及向高一级层次发展，进而推动就业结构的优化。
（一）确保绿洲农业的基础地位
走节水型农业产业化的道路，是维护绿洲生态，保证绿洲经济稳定、持续发展的根本途径。为此，要建立良好的绿洲农业生态系统，充分合理地利用新疆丰富的土地、草场和光热资源，因地制宜地发展农、林、牧、渔业及其加工工业，大力提高农产品的商品率，以满足西部大开发过程中不断增长的食品轻工业等产业发展的需要；保护好荒漠植被，防止土地荒漠化和盐碱化；通过加强流域规划，采取水库、渠系防渗，减少渗漏和蒸发损失，提高水资源的综合利用率；加快农业科学技术进步，积极筹集资金投入，逐步实现绿洲农业现代化。
（二）发挥主导产业的带动作用
从新疆当前的实际看，棉花（棉纺）、石油（化工）即所谓的“一白、一黑”，是新疆一定时期毋庸置疑的主导产业，因为它们发挥了新疆地上和地下资源的优势，有利于资金积累，有利于扩大就业，可以满足国内外市场的需要。关键是要以市场为导向，延伸其产业链，开发出具有名、优、特品质的高质量的新产品，只有这样才能够在国内外市场经济的竞争中不断发展壮大。
（三）大力开发高新技术产业
新疆拥有丰富的生物资源和稀有金属矿产，为发展生物产业和新型材料产业提供了资源保证。要在技术引进上选择一个较高的起点，对象最好是成长期或成熟期的技术，引进后以最快的速度消化吸收，形成生产能力，并抓紧改进创新，这样就可以带动地区经济的快速发展。一定要结合实际，适时地瞄准一些产业，进行重点开发，从而促进地区产业结构的转换升级。同时，也不能忽视新疆已有一定基础的机械电子工业。因为机械电子工业是各产业的核心和装备部门，是技术进步的基础，它不仅具有利润高、附加价值大、符合产业优化的优势，而且可以推进其他产业的技术水平，带动其他产业的换代升级，推进产业结构向高级化演进。
（四）优先发展“先行”产业，为进一步开发开放提供前提条件
“先行”产业，实际上也属于基础产业的一部分，它包括交通、信息、电力、科学技术、文化教育等产业。这些产业在国民经济发展中的序列，一般应该是超前（或者同步）而不能是滞后的，滞后了就会制约国民经济的发展，所以应该先行一步。
（五）协调发展其他产业，拓展第三产业的发展空间
地区经济的不断发展和各族人民物质文化生活水平的不断提高，金融、保险、旅游、商贸、服务等产业快速地发展起来，这是产业结构转换过程的必然结果。以发展商贸、金融业来说，新疆陆地边界线长5600多公里，约占全国陆地国界线总长的1/4。从东北到西南分别与蒙古、俄罗斯联邦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦等国接壤。全区有9个地（州）的33个边境县市（含兵团58个农牧团场），地域面积64.73万平方公里，占全疆总面积的40%，人口占全疆总人口的28%。对外开放口岸有阿拉山口、霍尔果斯、巴克图、塔克什肯、吐尔尕特、红其拉甫等17个国家一类口岸。只要进一步加大开发开放的力度，积极组织区内、国内和太平洋地区的各类货源，新疆就可以发挥中亚地区物资集散中心的作用。
四 加快推进城镇化进程，引导人口有序流动和合理分布
城镇化是一个变传统落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史过程。城镇化表面上表现为人口从农村向城镇的空间迁移以及人们的生活方式、行为方式从农村化向都市化转变，内在表现为生产方式、经济形态的改变，即市场经济代替自给自足的自然经济和产品经济，进而表现为产业结构、就业结构、消费方式、思想观念上的变化。加快新疆城镇化有利于新疆人口数量的控制、质量的提高，特别是有利于引导人口的有序流动和合理分布。
改革开放以来，新疆城镇化进程明显加快，但从城镇化发展总体上看，新疆城镇化进程仍然较慢，滞后于经济发展水平，表现在城镇体系的客观布局和规模结构不尽合理，城市首位度高。这主要是受绿洲经济特点的影响，城镇规模普遍偏小、功能不完善，中心城市综合服务功能弱，对区域经济的带动作用不强；城镇综合管理水平比较薄弱，缺乏有效的制约监督机制；中小城镇分布分散、规模过小，经济联系弱，城镇密集地区各类城镇功能定位不清晰；区域性中心城市数量不足，实力不强，城镇基础设施供需矛盾依然突出，仍未摆脱短缺困境；设施服务标准和服务水平过低，不能适应城镇对外开放和居民生活的需求。城镇化水平低，在很大程度上限制了农村劳动力的转移，阻碍了劳动要素市场的形成以及农村的全面发展和农民生活水平的提高，造成人口分布区域间、城乡间的不平衡，也不利于低生育水平的稳定。因此，必须通过加快城镇化建设，推动经济的快速发展，引导人口的有序流动和合理分布。
（一）保护绿洲生态环境，以河流流域的治理、开发，促进沿河流域的工业化和城镇化
水是工业生产和城市生活必不可少的要素，是工业和城市发展扩大的资源。因此，无论是工业发展还是城市建设规划，都必须和水资源的开发、利用、节约保护等规划相协调，并作为其出发点和最重要的依据。在新疆工业化、城镇化的进程中，必须重视绿洲生态环境的保护，必须加大河流流域的治理、开发，保证上、中、下游合理用水和生态用水。
（二）加大对外开放的力度，促进沿边地区的工业化和城镇化
新疆陆地边境线漫长，对外开放口岸有17个。随着双边经济贸易活动的不断扩大和加强，一些口岸和沿边城镇将会逐步发展成为具有一定规模的中小城市。这些沿边城市可以根据边境贸易的需要，发展一些各具特色的出口加工工业。
（三）采取适度集中的原则，逐步加快兵团农牧团场的工业建设和城镇建设
随着生产建设兵团农牧团场经济规模的不断扩大，团场对工、矿及农、牧、林、渔产品的深度加工和系列开发，以及第三产业的发展，一些农牧团场的加工工业中心，有可能出现新兴工业生产聚集点和中小城市（镇）。应采取适度集中的原则，推进这些城市（镇）的形成和发展，形成一批规模化、专业化的轻纺食品工业生产团场和相对集中的、专业化的小城市（镇）。
（四）运用点轴开发和优势区位理论，加快铁路、公路干线地区的城镇化和工业化
新疆是一个内陆省份，既没有沿海的港口城市，又没有沿大江大河的内河港口城市。全区的主要城市大都沿交通干线（铁路、公路）分布。因此，新疆的城市布局只能运用点轴开发和优势区位理论进行聚集。所谓点轴开发，就是以沿线现有的主要工业基地和城市为基点，并通过这些工业基地和城市的点线辐射、扩散，进而发展为点轴相连的工业片、城市带。所以这里提出的点轴开发，就是以铁路为骨架、以公路为枝杈的工业生产点和城市（镇）布局体系。
城镇化是现代化的重要标志，也是经济发展的强大动力。以中心城市为中心，逐步向外围发展，带动周围地区，形成中心城市经济圈，是目前世界各国特别是发展中国家普遍采用的发展模式。我们要学习借鉴先进省市的经验，树立现代城市理念，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，谋大思路，动大手笔，加快构建布局合理、各具特色、优势互补的城市体系，以城镇化带动工业化发展，加快区域一体化进程。要按照乌昌经济一体化的思路和做法，加强区域经济整合，通过区域合作和融合发展，集聚优势资源，构建以乌昌经济区为中心的天山北坡经济带城市圈，使之成为辐射功能最为强大的区域经济中心，带动北疆地区乃至全疆经济的快速发展。要制定特殊政策，首先大力促进米东新区建设发展，工业园区和城市发展互为依托，城中有园，园中有城，交相辉映，相得益彰，为全区推进城镇化和工业园区建设做出示范。全疆各地的中等城市，都是各具特色的区域中心，要从实际出发，与推进新型工业化建设相适应，加快发展，尽快上层次、上水平，提升城市品位，突出城市特色，强化城市功能，增强经济社会发展的辐射带动力。小城镇建设以市场为导向，依托二、三产业的相对集中发展，吸引农村人口到小城镇聚集，加快乡村经济发展和农村人口非农化进程。与城镇化建设相适应的是，要改革现行的户籍管理制度，赋予居民合法的自由流动的权利，加速现代文明的扩展，加速人口的流动。
五 采取有效措施，拓展劳动力就业空间
劳动就业是人口问题的核心。劳动力的充分就业，是所有经济发展所追求的目标。在发展中国家，就业的增长意味着收入的提高和生活水平的改善，是摆脱贫困的必由之路。在发达国家，扩大就业和减少失业，也是维持市场强劲、社会稳定、增长具有可持续性的重要保障。因此，在某种意义上说，在现代社会，就业就是经济增长的目的所在。经济增长与就业之间存在正相关关系。在我国改革开放初期，经济增长主要靠要素投入的外延型增长模式，经济增长与就业增长之间的相关性可能更强，弹性也更明显。而在进入结构调整时期，经济增长主要靠技术进步的内涵型增长模式，经济增长与就业增长之间的相关性逐步减弱，弹性系数明显减小。新疆目前的就业情况，一方面是新生劳动力源源不断地增加，另一方面是农业和非农业劳动力已经过剩，再加上其他诸多因素的影响，劳动力就业安置形势严峻。促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，应该成为新疆人口与经济协调发展的首要目标和任务。
（一）加速经济发展，拓展就业空间
经济发展是解决就业问题的根本出路。应把扩大就业作为经济发展的主要目标，实行有利于扩大就业的经济政策，发展多种类型的经济，不断开发就业岗位。针对就业中存在的问题，全面正确地贯彻落实中央促进再就业的政策，努力实现经济增长与就业之间形成良性的互动。
1．加强基础设施建设
随着城镇化进程的加快，基础设施投入对国民经济的带动作用十分明显，创造了大量的就业岗位。应加快公路网改造、市政设施建设和公益事业发展，充分利用市场机制，鼓励多元投资主体参与城镇基础设施投资、建设和经营，以促进和扩大就业。
2．提高企业经济效益
企业经济效益的提高是扩大企业就业的重要条件，企业没有效益，就无从谈起增加就业等问题。因此，发展是“纲”，只有企业自身的不断发展壮大，才会带动企业就业的持续增加。
3．大力发展非公有制经济
当前，非公有制经济已逐渐成为扩大就业的主渠道，应该加大政策扶持力度，鼓励失业和下岗职工从事民营经济。取消对非公有制经济特别是个体私营经济在信贷分配、经营范围等方面的种种歧视，将个体私营经济发展纳入经济社会发展规划，积极引导个体私营企业发展并吸纳城镇失业人员。
4．大力发展劳动密集型中小企业
新疆在工业化、城镇化进程中，要处理好资本、技术密集型产业与劳动密集型产业的关系，处理好高新技术产业和传统产业的关系，处理好虚拟经济和实体经济的关系。既充分利用新型工业化提升劳动生产率，又着眼于扩大就业，充分发挥人力资源的优势，要多开发与发展新型工业化相关的产业，如“三废”处理技术产业、节约型技术产业、生态保护型产业、环境改善型产业等，做大做强一批与新型工业化密切相关的新型优势产业。要重点扶持就业型和社区服务型中小企业，进一步简化关于中小企业设立的审批程序，放宽准入限制，逐步形成以城镇集体、乡镇集体、私营企业为主体的中小企业群。
（二）采取措施，提高劳动技能
1．加强培训
有目的、有目标地对求职者加强技能培训，提高求职者的技术业务能力和水平。对于新生劳动力，应着眼于提高其就业能力和市场适应能力，加强对其市场就业意识和实践能力的训练，建设一支适应就业竞争的劳动力后备军。对于下岗失业人员，在加强就业政策和就业观念教育的同时，要进行职业技能培训，提高其自谋职业和自主创业的能力。对于企业职工，应侧重于技术操作和革新能力的培养，提高职工队伍整体素质。对于城乡创业者和自谋职业者，要举办针对小企业创办者的专项培训，强化对劳动力创新能力和创业能力的培养。还要大力开展就业和再就业的前期培训，提高失业人员的综合素质。加强培训与就业的衔接，增强培训的有效性、针对性和实用性，努力提高培训就业率。继续加大劳动预备制度的实施力度，对准备向非农产业转移或进城务工的农村初、高中毕业生，实施劳动预备制技能培训，实现城乡劳动预备制对象的全覆盖。同时，在全社会实行学业证书和职业资格证书并重的制度，实行就业准入制。
2．进一步加强对求职者就业观和择业观的引导
积极推动求职者在私营、民营等企业就业，鼓励劳动者自行创业。尽快建立促进就业专项资金，完善就业保障制度激励机制，调动失业者求职谋生的积极性。对社会弱势阶层进行救助，保障他们基本的生活需求，以维护社会的稳定。具有劳动能力者，要通过自身的努力，创造社会财富，获取劳动报酬。因此，在新疆这样的经济欠发达地区，就业保障制度的改革，首先要更多地考虑通过刺激有劳动能力者做力所能及的工作谋生，对于一些艰苦岗位，有业而缺人、无人愿去的情况，应做好引导工作，适当提高劳动报酬，做到有业就有人去干，从而实现更广泛的就业。
（三）转变政府职能，完善和改进服务手段
在科学技术迅速发展和经济全球化的背景下，在中国这样的劳动力十分丰富的国家，仅靠市场机制来解决就业问题是不可能的，还需要政府采取一些能够直接创造就业岗位的政策措施。政府在努力提高劳动者就业能力的同时，要大力拓展就业渠道，一方面继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域，另一方面重点发展包括清洁、绿化、保安、公共设施养护在内的社区服务业，并提供相应的优惠政策，包括由政府购买部分公益岗位，尽可能多地安置下岗职工就业，以缓解就业压力。
（四）健全市场机制，实现就业方式多元化
就业方式的多样化是市场经济条件下市场就业机制的必然产物，也是市场经济体制发展的客观要求。应推广灵活多样的就业形式，推行非全日制、季节性和弹性工作制，引导失业人员非正规就业。进一步建立和完善小时工、季节工等灵活用工形式的工资标准、社会保险接续、用工制度管理等方面的政策措施，把每一个劳动者都纳入社会保障体系之中。同时，完善就业服务体系，为劳动者提供就业信息发布、代管档案、缴纳社会保险、职称资格评定等服务。
（五）大力发展区内劳务输出
在新疆经济发展吸纳劳动力就业有限而劳动力数量增长较快的情况下，实施“劳务输出”战略是促进经济发展、化解人口压力的一种双赢策略。劳务输出，一方面有利于扩大就业，增加收入，相对缩小人口数量对区内经济的实际压力；另一方面也有利于促进群众婚育观念的转变，降低生育水平。
据“五普”资料，截止到2000年，从新疆以外的地区流动到新疆的人口总数为141.1万人，外出流动人口（含离开户籍地半年以上人口和离开户籍地不满半年的人口）11.7万人，净流入（含离开户籍地不满半年的临时流动人口）129.4万人。对于经济不甚发达，自身就业压力巨大的新疆来说，似乎难以解释，这既有当地人的意识问题，也与政府对组织劳务输出重视不够有关。今后，应进一步加强国际劳务协作，开发国际和国内两个市场，利用城镇居民和农民两类劳动力资源，使全区的劳务输出有一个大的发展。
六 提升消费能力，拉动经济增长
投资、出口、消费是拉动经济增长的“三驾马车”。改革开放以来，新疆经济实力逐步增强，但是投资增长一直是拉动新疆经济发展的主要动力，而且在今后一段较长时间内，新疆仍将在很大程度上延续投资主导型增长模式。城乡人口收入尽管有大幅度增加，消费结构不断优化，消费水平和生活质量明显提高，但是，城市与农村居民两大消费群体的消费水平、消费率、消费倾向整体上呈现下降趋势，人口消费乏力，成为制约经济发展的“短腿”。
人口既是生产的主体，又是消费的主体；既是发展的动力，又是发展的目的。在新世纪新阶段的战略机遇期，中国将从以“廉价劳动力优势”换取积累的模式转向低投入、低消耗、低排放和高效率的轨道，从而促进人口劳动素质的提高和消费能力的增强，使全体人民共享改革发展成果，充分揭示科学发展观以人为本的真谛。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“必须保持经济平稳较快发展。要进一步扩大国内需求，调整投资和消费的关系，合理控制投资规模，增强消费对经济增长的拉动作用。正确把握经济发展趋势的变化，保持社会供求总量基本平衡，避免经济大起大落，实现又快又好发展。”“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。”
因此，随着经济的发展和社会财富的增加，要不断增加新疆城乡居民收入，拓宽消费领域，优化消费结构，提高消费水平和生活质量，拉动经济发展。
一是要不断提高各阶层居民的收入水平，扭转多年来居民收入增长低于经济总体增长水平的状况。同时，要遏制不同收入阶层居民收入水平差距加大的趋势。
二是进一步深化改革，特别是关系人民群众切身利益的社会保障制度的改革、医疗卫生体制的改革、教育制度的改革等等。制定更全面和更宽松的就业优惠政策，使就业增长逐步与经济增长同步，为扩大消费需求提供强大的内在动力。充分体现社会主义制度的优越性，切实解决人民群众的后顾之忧，从制度上和政策上保障新疆居民消费水平的不断提高。
三是把扩大新疆居民的服务业消费作为扩大消费的新的突破口，如娱乐、旅游、卫生保健和文化教育等，使服务业发展由供给导向转为需求导向，不断地释放服务需求的潜能。
四是积极有效地发挥财政政策的作用。在当前总体消费水平由于受居民收入及其他因素的影响，暂时不能大幅度提高的情况下，要发挥财政政策对总体消费水平的促进作用。在财政支出，特别是国债资金的使用上，更多地投向农村、社会保障和社会公益事业。
五是加强舆论引导，更新新疆居民的消费观念，积极发展信贷消费。一方面扩大信贷消费规模，改善居民信贷消费的金融服务，鼓励居民进行“超前”消费，提高消费档次，拉动经济快速增长；另一方面充分利用新闻媒体等宣传工具，改变新疆消费者的传统消费观念，提高居民的消费欲望。
七 建设社会主义新农村，统筹城乡协调发展
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。农村是全面建设小康社会的难点，也是人口和计划生育工作的难点。当前新疆农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾突出。推进社会主义新农村建设，必须从新疆实际出发，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面深化农村改革，千方百计增加农民收入，大力发展农村公共事业，稳定生育水平，提高人口质量，使人口发展与建设社会主义新农村相适应。
（一）促进农民持续增收，为稳定生育水平奠定经济基础
1．拓宽农民增收渠道
经济越发展，生活水平越高，人们的生育欲望越低，这早已被世界各国人口发展的历史所证明。新疆不同地区、不同民族、不同经济发展水平、不同文化程度人群的生育状况也证明了这一点。因此，不断深化改革，大力发展经济，提高人民的收入水平，是控制人口增长的战略任务。
（1）充分挖掘农业内部增收潜力。按照市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，实现增值增效。因地制宜地大力发展林牧渔和经济作物生产，大力发展城郊农业、生态农业、创汇农业和观光农业等，增加国内市场供应和出口创汇。大力推进农业产业化经营，促进农村产业链的形成和不断壮大。
（2）大力兴办乡镇企业，稳定提高农民收入水准。乡镇企业的发展要与农业产业化相结合，要发挥对农产品加工增值的功能，办一批以农产品为原料的加工工业，采取“公司+基地+农户”的经营机制，延长农业产业链，推进农业产业化经营，大量吸收农村富余劳动力。同时大力扶持像冠农果茸、香梨股份、新中基、麦趣尔、盖瑞、瑞缘、金牛、大天池乳业、丁丁食品、天府果蔬、华隆杏酱、“亚克西”杏、屯河果业等农业产业化龙头企业，为农村富余劳动力转移就业开发新的岗位。
（3）大力发展“能人”经济。发挥农村中介组织和农村经纪人（专业大户）的带动作用。近年来的经验足以说明，农村中介组织和农村经纪人（专业大户）是新疆发展农村经济的重要力量，是农村发展二、三产业，乡镇企业的重要动力，是推动农村经济结构调整、解决农产品流通问题、扩大农民就业渠道、带动农民增收的“小龙头”。农村中介组织和农村经纪人（专业大户）一般采用“市场+中介组织+农户”和“市场+经纪人（专业大户）+农户”的模式从事活动。在这种模式下，一个组织、一个经纪人（专业大户）联系着若干户农民，少的十几户，多的几百户，甚至上千户，增强了众多农村劳动力生产活动的连续性，有效地促进了农村劳动力的就业。因此，一方面要加强宣传，加强引导，加强经营管理人员的培训，重点提高乡镇企业经营管理人员的素质，继续扶持和培育各类农村中介组织。另一方面要充分发挥农村经纪人（专业大户）的带动作用。他们熟悉情况、信息灵通，有一定的组织管理能力，尤其是他们利用地缘、亲缘等广泛的人际关系，具有较强的带动力和亲和力。因此，要积极鼓励支持涌现出更多的农民经纪人（专业大户），发挥不可被政府部门取代的作用，带动农民致富。
2．加快转移农村富余劳动力
合理的劳动力产业分布，意味着劳动力向二、三产业的有序转移，其实质是第三次产业的长足发展，可以提供更多的就业机会。应进一步取消阻碍劳动力在产业之间、城乡之间转移的种种制度壁垒，引导劳动力合理流动。
（1）坚持“转移、创收”两手抓，最大限度地增加农民收入。目前，季节性劳务创收仍然是新疆农村劳务创收的主要渠道，有着广阔的空间。第一，要抓住当前季节性劳务创收这个旺季，坚定不移地抓好劳务创收工作。近年来，全区各地大力组织农牧民到兵团团场开展拾棉花、承包土地等季节性劳务创收工作，不仅增加了务工农民的收入，而且开阔了农牧民的视野，转变了其思想观念，为今后实现农村劳动力的真正彻底转移打下了良好基础。兵团每年在棉花采摘期都需要大量拾花工，为了加强兵地融合经济的发展，减少劳动力市场的波动性，兵地之间应加强沟通和联络，对使用当地农民工的数量、用工指导价格等，及时交流情况、发布信息，不断拓展用工渠道，扩大用工规模，促进农民收入快速增长。同时，兵团要逐步转向与疆内各地建立长期稳定的劳务合作关系，扩大使用新疆本地农民工的比例，积极为本地农民工创造良好的转移和劳务创收条件，做好到兵团开展季节性劳务创收工作。第二，积极创造条件，支持鼓励农村中的能工巧匠带头组织包工队，到建筑、水利、道路等基础设施建设工程中去务工，以增加农民收入。第三，进一步加快新兴服务业发展，积极引导农民参与旅游资源开发，从事交通运输业、餐饮服务业，创办富有地方民族特色的“度假村”“农家乐”等农家旅游服务项目，培训农村妇女从事地毯、艾德莱丝绸编织等民间手工艺品的加工，为农村女性劳动力创造更多的就业岗位。第四，在做好劳务创收、务工外出的基础上，积极创造条件，营造良好氛围，促进农村劳动力彻底从农业转移出去，从土地转移出去，实现真正意义上的转移。
（2）加强农村劳动力转移服务体系建设，努力降低农村劳动力转移成本。第一，认真贯彻执行国家和自治区关于农村劳动力转移的政策措施，清理和纠正阻碍农村劳动力转移就业的有关规定和做法，不断完善促进农村富余劳动力转移的保障措施。第二，根据农村劳动力资源分布情况和转移情况，广泛培育劳动力市场，建立健全有组织、开放型、城乡统筹的劳动力转移的服务体系，以及面向城乡所有用人单位和劳动者的包括就业信息、咨询、职业介绍、就业培训在内的一条龙社会化就业服务体系。第三，继续扶持引导农村劳务服务中介组织的发育，促使其就业服务覆盖城乡。政府要给予宏观管理和引导，完善劳动法规、劳动市场法规及日常管理制度，规范市场主体的行为，使企业和劳动者的利益都得到保障。第四，加强对农村劳动力转移的管理工作，切实保护外出务工农民的合法权益。各级劳务输出组织机构要切实发挥好作用，及时了解外地劳务需求信息，适时组织劳务输出，规范外出务工各项手续办理和证件发放工作，减少农民外出的盲目性，努力降低农村劳动力转移的成本。第五，做好与输入地的沟通协调工作，切实加强对农民进城务工就业的服务和管理，认真解决农民工在生产生活中遇到的困难和问题。
（3）打破城乡分割的二元结构，做好城乡就业结构战略性调整。第一，改革城镇户籍制度。可以在条件成熟的城镇试行开放式户籍管理，简化农民工进城落户程序和手续，真正突破“非”“农”界限。第二，建立高效运转的组织机构。改变当前临时机构、临时人员的状况，进一步落实各级农村富余劳动力转移机构的经费、人员，建立劳动力资源信息库，对农村劳动力转移进行科学的指导，有针对性地开展工作。第三，打破城乡就业二元分割格局，将农村劳动力转移同城镇居民就业放在同等重要地位，立足于城乡统筹就业，形成开放有序的城乡统一劳动力市场，不断改善农民工进城就业的环境。第四，政府部门要制定相关政策，消除农民工进城后在户籍管理、子女就学、医疗保险、社区服务、住房、劳动就业保障、劳动力市场管理等方面受到的歧视，还农民应当享有的同等国民待遇，吸引农民进城。第五，认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》，建立健全土地流转机制，坚持“依法、自愿、有偿”的原则进行流转，让外出务工农民选择合理的方式处理自己的土地，并从土地的转让中获得应有的收益，消除转移劳动力的后顾之忧，建立农民在城乡间“双向流动”的就业机制。
3．实施综合扶贫开发战略
新疆的经济还比较落后，各区域经济、社会发展状况的水平极不均衡，特别是天山北坡区和南疆三地州成为鲜明的两极。这种差距会直接影响全疆经济的发展，从而达不到预期增长目标。解决经济差距问题是一项长期而艰巨的任务。当前应重点解决南疆三地州和北疆两个经济较落后区域的经济差距问题。不能靠单纯的输血救济，而应采用综合的扶贫开发战略。落后地区最大的问题在于其经济发展条件太差，这主要包括经济状况和社会状况诸多方面。就新疆落后地区的情况看，要想在短时期里改善所有的条件，几乎是不可能的，因此应重点选择几个方面进行突破。天山北坡区要继续保持适当的经济发展速度，其他区域要加强和天山北坡区的经济协作，利用天山北坡区的经济发展来带动本区域的发展。要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，加大力度改善贫困地区的生产生活条件，抓好贫困地区劳动力的转移培训工作，扶持龙头企业带动贫困地区调整结构，拓宽贫困农户增收渠道。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行异地扶贫。继续增加扶贫投入，完善管理机制，提高使用效益。
（二）加快发展农村社会事业，培育新型农民
1．加快发展农村义务教育
着力普及和巩固农村九年制义务教育，实施“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。
2．大规模开展农村劳动力技能培训
提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是稳定生育水平、提高农村人口质量的需要。要支持新型农民科技培训，提高农民务农技能，促进科学种田。扩大农村劳动力转移培训实施规模，提高补助标准，增强农民转产转岗就业的能力。建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制。各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入，特别是中央财政应进一步加大转移支付力度。
3．积极发展农村卫生事业
全面普及新型农村合作医疗制度，大幅度提高补助标准，各级政府要不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务。加大农村地方病、传染病的防治力度。组织城镇医疗机构和人员对口支持农村，鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。加强农村计划生育服务设施建设，继续稳定农村低生育水平。
4．繁荣农村文化事业
人口经济发展战略实施的中心环节是促进思想的变革。转变人口的生育观念，是全面解决人口发展问题的基础。因此，控制人口增长，必须把人的思想教育工作当作一项长期而艰巨的任务来抓。要加强对农村文化发展事业的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，实施广播电视“户户通”和农村电影放映工程，发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，构建农村公共文化服务体系。推动实施农民体育健身工程。积极开展多种形式的群众喜闻乐见、寓教于乐的文体活动，发展有地方和民族特色的优秀传统文化，创新农村文化生活的载体和手段，引导文化工作者深入乡村，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求。通过立体的文化宣传工作，影响、引导人们正确对待生育活动，潜移默化地影响群众的心理，使计划生育成为群众的自觉行为。
5．逐步建立农村社会保障制度
要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，从而降低生育意愿，稳定生育水平。
八 转变经济发展方式，统筹人与自然的和谐相处
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，新疆的传统经济发展方式有了一定程度的改变，经济建设取得显著成就，资源和环境问题也得到一定程度的缓解，绿洲生态环境恶化的整体趋势有所遏制，局部生态环境呈逐渐好转态势。但是，新疆经济社会发展与人口、资源、环境方面仍然存在许多不容忽视的问题，人与自然的关系中仍然存在许多不和谐的因素。人口发展目标的确定，必须把实施可持续发展战略放到更加突出的位置，正确处理经济发展、人口增长与资源、环境的矛盾，实现人与自然的和谐相处。
（一）以加强水资源合理开发利用为核心，建立合理的资源保护利用机制
新疆作为生态环境极为脆弱的地区，是绿洲和沙漠的矛盾统一体，水是制约新疆经济社会发展的“瓶颈”。水是绿洲的生命源泉，没有水，就没有绿洲，就没有新疆的发展。因此，要把加强水资源的合理开发利用作为各项工作的核心。一是要加强流域规划，二是要采取节水措施，三是要建立合理的水资源价格机制。
（二）正确处理绿洲生态系统和荒漠生态系统的关系，加强生态环境建设与保护
作为绿洲和沙漠的矛盾统一体，新疆特殊的生态环境形成了特殊的生态系统。绿洲生态系统与荒漠生态系统唇齿相依，没有荒漠生态系统的保护，绿洲生态系统将难以存在。能否正确处理这种核心与屏障的关系，是关系绿洲生死存亡的大问题。因此，必须正确处理绿洲生态系统与荒漠生态系统的关系，把保护绿洲生态系统与荒漠生态系统结合起来，推动生态逐步走向良性循环发展。
（三）发展循环经济，建设资源节约型社会
目前，新疆已经开始了发展循环经济的探索，但是，尚没有从整体上建立起循环经济体系，经济活动总体上是一种“资源→产品→废弃物”的单向流动模式。新疆必须建立循环经济体系，要把发展循环经济、建立循环经济体系贯穿于整个社会发展之中，贯穿于生产组织和居民消费的引导之中。要完善促进循环经济建立的制度建设，制定贴息、补贴等各项政策措施，激励企业开展资源综合利用，推动循环经济发展所必需的技术研究和开发，从各个方面推动整个社会对资源的利用向循环、节约、可持续的方向发展。要大力推动科技创新，在工农商贸、交通运输、城乡建设和生活消费等各个领域，大力推广先进技术，促进产业结构优化升级，把科学技术特别是信息、生物、新材料、新能源等高新技术领域的最新成果，广泛应用于资源利用、环境保护和生态建设中。坚持开源与节流并重，预防与治理结合，减轻资源环境压力，实现经济发展方式由“高消耗、高污染、低效益”向“低消耗、低污染、高效益”转变。
（四）强化城乡污染治理，改善生产生活环境
着力抓好重点流域、区域和大中城市的污染治理工作。强化对大气污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的综合治理。加强农业和农村污染防治工作，做好规模化畜禽养殖的污染防治工作。在积极解决点源污染的同时，大力加强对面源污染的防治，积极推广生态农业和有机农业，保护农村饮用水源地，保证食品安全。高度重视化学品无害管理，预防化学物质污染环境，消除污染事故隐患。积极培育和发展环保产业，使之成为具有良好经济效益、社会效益、生态效益的新型产业，提高可持续发展的技术保障水平。
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