◎案例
指导案例5号 鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2012年4月9日发布）
【关键词】行政/行政许可/行政处罚/规章参照/盐业管理
【裁判要点】
1.盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。
2.盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。
3.地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。
【相关法条】
1.《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款，第十六条第二款、第三款
2.《中华人民共和国行政处罚法》第十三条
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款
4.《中华人民共和国立法法》第七十九条
【基本案情】
原告鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司（简称鲁潍公司）诉称：被告江苏省苏州市盐务管理局（简称苏州盐务局）根据《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》（简称《江苏盐业实施办法》）的规定，认定鲁潍公司未经批准购买、运输工业盐违法，并对鲁潍公司作出行政处罚，其具体行政行为执法主体错误、适用法律错误。苏州盐务局无权管理工业盐，也无相应执法权。根据原国家计委、原国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》等规定，国家取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐也不属于国家限制买卖的物品。《江苏盐业实施办法》的相关规定与上述规定精神不符，不仅违反了国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，而且违反了《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）和《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）的规定，属于违反上位法设定行政许可和处罚，故请求法院判决撤销苏州盐务局作出的（苏）盐政一般〔2009〕第001-B号处罚决定。
被告苏州盐务局辩称：根据国务院《盐业管理条例》第四条和《江苏盐业实施办法》第四条的规定，苏州盐务局有作出盐务行政处罚的相应职权。《江苏盐业实施办法》是根据《盐业管理条例》的授权制定的，属于法规授权制定，整体合法有效。苏州盐务局根据《江苏盐业实施办法》设立准运证制度的规定作出行政处罚并无不当。《行政许可法》、《行政处罚法》均在《江苏盐业实施办法》之后实施，根据《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）法不溯及既往的规定，《江苏盐业实施办法》仍然应当适用。鲁潍公司未经省盐业公司或盐业行政主管部门批准而购买工业盐的行为，违反了《盐业管理条例》的相关规定，苏州盐务局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法规、规范性文件正确，程序合法，请求法院驳回鲁潍公司的诉讼请求。
法院经审理查明：2007年11月12日，鲁潍公司从江西等地购进360吨工业盐。苏州盐务局认为鲁潍公司进行工业盐购销和运输时，应当按照《江苏盐业实施办法》的规定办理工业盐准运证，鲁潍公司未办理工业盐准运证即从省外购进工业盐涉嫌违法。2009年2月26日，苏州盐务局经听证、集体讨论后认为，鲁潍公司未经江苏省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准从省外购进盐产品的行为，违反了《盐业管理条例》第二十条、《江苏盐业实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，并根据《江苏盐业实施办法》第四十二条的规定，对鲁潍公司作出了（苏）盐政一般〔2009〕第001-B号处罚决定书，决定没收鲁潍公司违法购进的精制工业盐121.7吨、粉盐93.1吨，并处罚款122363元。鲁潍公司不服该决定，于2月27日向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于4月24日作出了〔2009〕苏行复第8号复议决定书，维持了苏州盐务局作出的处罚决定。
【裁判结果】
江苏省苏州市金阊区人民法院于2011年4月29日以（2009）金行初字第0027号行政判决书，判决撤销苏州盐务局（苏）盐政一般〔2009〕第001-B号处罚决定书。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：苏州盐务局系苏州市人民政府盐业行政主管部门，根据《盐业管理条例》第四条和《江苏盐业实施办法》第四条、第六条的规定，有权对苏州市范围内包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格。
苏州盐务局对盐业违法案件进行查处时，应适用合法有效的法律规范。《立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。苏州盐务局的具体行政行为涉及行政许可、行政处罚，应依照《行政许可法》、《行政处罚法》的规定实施。法不溯及既往是指法律的规定仅适用于法律生效以后的事件和行为，对于法律生效以前的事件和行为不适用。《行政许可法》第八十三条第二款规定，本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。《行政处罚法》第六十四条第二款规定，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。因此，苏州盐务局有关法不溯及既往的抗辩理由不成立。根据《行政许可法》第十五条第一款、第十六条第三款的规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。根据《行政处罚法》第十三条的规定，在已经制定行政法规的情况下，地方政府规章只能在行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。
人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章。苏州盐务局在依职权对鲁潍公司作出行政处罚时，虽然适用了《江苏盐业实施办法》，但是未遵循《立法法》第七十九条关于法律效力等级的规定，未依照《行政许可法》和《行政处罚法》的相关规定，属于适用法律错误，依法应予撤销。
指导案例26号 李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2014年1月26日发布）
【关键词】行政/政府信息公开/网络申请/逾期答复
【裁判要点】
公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。
【相关法条】
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条
【基本案情】
原告李健雄诉称：其于2011年6月1日通过广东省人民政府公众网络系统向被告广东省交通运输厅提出政府信息公开申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十四条第二款的规定，被告应在当月23日前答复原告，但被告未在法定期限内答复及提供所申请的政府信息，故请求法院判决确认被告未在法定期限内答复的行为违法。
被告广东省交通运输厅辩称：原告申请政府信息公开通过的是广东省人民政府公众网络系统，即省政府政务外网（以下简称省外网），而非被告的内部局域网（以下简称厅内网）。按规定，被告将广东省人民政府“政府信息网上依申请公开系统”的后台办理设置在厅内网。由于被告的厅内网与互联网、省外网物理隔离，互联网、省外网数据都无法直接进入厅内网处理，需通过网闸以数据“摆渡”方式接入厅内网办理，因此被告工作人员未能立即发现原告在广东省人民政府公众网络系统中提交的申请，致使被告未能及时受理申请。根据《政府信息公开条例》第二十四条、《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》等规定，政府信息公开中的申请受理并非以申请人提交申请为准，而是以行政机关收到申请为准。原告称2011年6月1日向被告申请政府信息公开，但被告未收到该申请，被告正式收到并确认受理的日期是7月28日，并按规定向原告发出了《受理回执》。8月4日，被告向原告当场送达《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，距离受理日仅5个工作日，并未超出法定答复期限。因原告在政府公众网络系统递交的申请未能被及时发现并被受理应视为不可抗力和客观原因造成，不应计算在答复期限内，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2011年6月1日，原告李健雄通过广东省人民政府公众网络系统向被告广东省交通运输厅递交了政府信息公开申请，申请获取广州广园客运站至佛冈的客运里程数等政府信息。政府公众网络系统以申请编号11060100011予以确认，并通过短信通知原告确认该政府信息公开申请提交成功。7月28日，被告作出受理记录确认上述事实，并于8月4日向原告送达《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。庭审中被告确认原告基于生活生产需要获取上述信息，原告确认8月4日收到被告作出的《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。
【裁判结果】
广州市越秀区人民法院于2011年8月24日作出（2011）越法行初字第252号行政判决：确认被告广东省交通运输厅未依照《政府信息公开条例》第二十四条规定的期限对原告李健雄2011年6月1日申请其公开广州广园客运站至佛冈客运里程数的政府信息作出答复违法。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案原告于2011年6月1日通过广东省人民政府公众网络系统向被告提交了政府信息公开申请，申请公开广州广园客运站至佛冈的客运里程数。政府公众网络系统生成了相应的电子申请编号，并向原告手机发送了申请提交成功的短信。被告确认收到上述申请并认可原告是基于生活生产需要获取上述信息，却于2011年8月4日才向原告作出《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，已超过了上述规定的答复期限。由于广东省人民政府“政府信息网上依申请公开系统”作为政府信息申请公开平台所应当具有的整合性与权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到原告通过互联网提出的政府信息公开申请。至于外网与内网、上下级行政机关之间对于该申请的流转，属于行政机关内部管理事务，不能成为行政机关延期处理的理由。被告认为原告是向政府公众网络系统提交的申请，因其厅内网与互联网、省外网物理隔离而无法及时发现原告申请，应以其2011年7月28日发现原告申请为收到申请日期而没有超过答复期限的理由不能成立。因此，原告通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的，该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为被告收到申请之日，被告逾期作出答复的，应当确认为违法。
指导案例59号 戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016年5月20日发布）
【关键词】行政诉讼/受案范围/行政确认/消防验收/备案结果通知
【裁判要点】
建设工程消防验收备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，当事人对公安机关消防机构的消防验收备案结果通知行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。
【相关法条】
《中华人民共和国消防法》第四条、第十三条
【基本案情】
原告戴世华诉称：原告所住单元一梯四户，其居住的801室坐东朝西，进户门朝外开启。距离原告门口0.35米处的南墙挂有高1.6米、宽0.7米、厚0.25米的消火栓。人员入室需后退避让，等门扇开启后再前行入室。原告的门扇开不到60至70度根本出不来。消防栓的设置和建设影响原告的生活。请求依法撤销被告济南市公安消防支队批准在其门前设置的消防栓通过验收的决定；依法判令被告责令报批单位依据国家标准限期整改。
被告济南市公安消防支队辩称：建设工程消防验收备案结果通知是按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，是检查记录的体现。如果备案结果合格，则表明建设工程是符合相关消防技术规范的；如果不合格，公安机关消防机构将依法采取措施，要求建设单位整改有关问题，其性质属于技术性验收，并不是一项独立、完整的具体行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求驳回原告的起诉。
法院经审理查明：针对戴世华居住的馆驿街以南棚户区改造工程1-8号楼及地下车库工程，济南市公安消防支队对其消防设施抽查后，于2011年11月21日作出济公消验备〔2011〕第0172号《建设工程消防验收备案结果通知》。
【裁判结果】
济南高新技术产业开发区人民法院于2012年11月13日作出（2012）高行初字第2号行政裁定，驳回原告戴世华的起诉。戴世华不服一审裁定提起上诉。济南市中级人民法院经审理，于2013年1月17日作出（2012）济行终字第223号行政裁定：一、撤销济南高新技术产业开发区人民法院作出的（2012）高行初字第2号行政裁定；二、本案由济南高新技术产业开发区人民法院继续审理。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：关于行为的性质。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第四条规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第三条第二款规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”上述规定表明，建设工程消防验收备案就是特定的建设工程施工人向公安机关消防机构报告工程完成验收情况，消防机构予以登记备案，以供消防机构检查和监督，备案行为是公安机关消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为。消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为具有行使行政职权的性质，体现出国家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性，备案结果通知是备案行为的组成部分，是备案行为结果的具体表现形式，也具有上述行政职权的特性，应该纳入司法审查的范围。
关于行为的后果。《消防法》第十三条规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：……（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第二十五条规定：“公安机关消防机构应当在已经备案的消防设计、竣工验收工程中，随机确定检查对象并向社会公告。对确定为检查对象的，公安机关消防机构应当在二十日内按照消防法规和国家工程建设消防技术标准完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当向社会公告，检查不合格的，还应当书面通知建设单位。建设单位收到通知后，应当停止施工或者停止使用，组织整改后向公安机关消防机构申请复查。公安机关消防机构应当在收到书面申请之日起二十日内进行复查并出具书面复查意见。”上述规定表明，在竣工验收备案行为中，公安机关消防机构并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送的相关资料，还要对备案资料进行审查，完成工程检查。消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为能产生行政法上的拘束力。对建设单位而言，在工程竣工验收后应当到公安机关消防机构进行验收备案，否则，应当承担相应的行政责任，消防设施经依法抽查不合格的，应当停止使用，并组织整改；对公安机关消防机构而言，备案结果中有抽查是否合格的评定，实质上是一种行政确认行为，即公安机关消防机构对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为，一旦消防设施被消防机构评定为合格，那就视为消防机构在事实上确认了消防工程质量合格，行政相关人也将受到该行为的拘束。
据此，法院认为作出建设工程消防验收备案通知，是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是公安机关消防机构作出的具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力。故备案行为是可诉的行政行为，人民法院可以对其进行司法审查。原审裁定认为建设工程消防验收备案结果通知性质属于技术性验收通知，不是具体行政行为，并据此驳回上诉人戴世华的起诉，确有不当。
指导案例76号 萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016年12月28日发布）
【关键词】行政/行政协议/合同解释/司法审查/法律效力
【裁判要点】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
【相关法条】
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条
【基本案情】
2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经被告萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）批准，在萍乡日报上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，并于2006年2月21日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了萍国用（2006）第43750号和萍国用（2006）第43751号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359平方米，萍国字（2006）第43751号土地证地类为商住综合用地。对此，亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能，并非维持地类性质，要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”；但市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金，故不同意更正土地用途。2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函，主要内容是：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米，下同）但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。2013年2月21日，市国土局向亚鹏公司书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去的同等比例计算，即297.656万元*70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于2013年3月10日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6号行政判决：一、被告萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1的土地用途应依法予以更正。二、撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中第二项补交土地出让金208.36万元的决定。宣判后，萍乡市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014年8月15日作出（2014）萍行终字第10号行政判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案中，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函确认TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局对“萍国用（2006）第43750号”土地证（土地使用权面积8359.1平方米）地类更正为商住综合用地，具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。
指导案例77号 罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016年12月28日发布）
【关键词】行政诉讼/举报答复/受案范围/原告资格
【裁判要点】
1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
【相关法条】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修正）第十二条、第二十五条
【基本案情】
原告罗镕荣诉称：2012年5月20日，其在吉安市吉州区井冈山大道电信营业厅办理手机号码时，吉安电信公司收取了原告20元卡费并出具了发票。原告认为吉安电信公司收取原告首次办理手机号码的卡费，违反了《集成电路卡应用和收费管理办法》中不得向用户单独收费的禁止性规定，故向被告吉安市物价局申诉举报，并提出了要求被告履行法定职责进行查处和作出书面答复等诉求。被告虽然出具了书面答复，但答复函中只写明被告调查时发现一个文件及该文件的部分内容。答复函中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，被告的行为违反了《中华人民共和国价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定。请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。
被告吉安市物价局辩称：原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定。行政诉讼是指公民、法人、其他组织对于行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼。本案中被告于2012年7月3日对原告作出的答复不是一种具体行政行为，不具有可诉性。被告对原告的答复符合《价格违法行为规定》的程序要求，答复内容也是告知原告，被告经过调查后查证的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2012年5月28日，原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日，被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，并向原告邮寄送达。答复内容为：“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后，我局非常重视，及时进行调查，经调查核实：江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（赣通局〔2012〕14号）规定：UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助”。原告收到被告的答复后，以被告的答复违法为由诉至法院。
【裁判结果】
江西省吉安市吉州区人民法院于2012年11月1日作出（2012）吉行初字第13号判决：撤销吉安市物价局《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，限其在十五日内重新作出书面答复。宣判后，当事人未上诉，判决已发生法律效力。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》，1989年4月4日通过）第十一条第一款第五项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。
关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。
指导案例88号 张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2017年11月15日发布）
【关键词】行政/行政许可/期限/告知义务/行政程序/确认/违法判决
【裁判要点】
1.行政许可具有法定期限，行政机关在作出行政许可时，应当明确告知行政许可的期限，行政相对人也有权利知道行政许可的期限。
2.行政相对人仅以行政机关未告知期限为由，主张行政许可没有期限限制的，人民法院不予支持。
3.行政机关在作出行政许可时没有告知期限，事后以期限届满为由终止行政相对人行政许可权益的，属于行政程序违法，人民法院应当依法判决撤销被诉行政行为。但如果判决撤销被诉行政行为，将会给社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响的，人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。
【相关法条】
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项
【基本案情】
1994年12月12日，四川省简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）以通告的形式，对本市区范围内客运人力三轮车实行限额管理。1996年8月，简阳市政府对人力客运老年车改型为人力客运三轮车（240辆）的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，简阳市政府对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，简阳市政府开始实行经营权的有偿使用，有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，简阳市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文、陶仁等182名客运人力三轮车经营者认为简阳市政府作出的《公告》第六条和《补充公告》第二条的规定形成重复收费，侵犯其合法经营权，向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销简阳市政府作出的上述《公告》和《补充公告》。
【裁判结果】
1999年11月9日，四川省简阳市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，以（1999）简阳行初字第36号判决维持简阳市政府1999年7月15日、1999年7月28日作出的行政行为。张道文、陶仁等不服提起上诉。2000年3月2日，四川省资阳地区中级人民法院以（2000）资行终字第6号行政判决驳回上诉，维持原判。2001年6月13日，四川省高级人民法院以（2001）川行监字第1号行政裁定指令四川省资阳市（原资阳地区）中级人民法院进行再审。2001年11月3日，四川省资阳市中级人民法院以（2001）资行再终字第1号判决撤销原一审、二审判决，驳回原审原告的诉讼请求。张道文、陶仁等不服，向四川省高级人民法院提出申诉。2002年7月11日，四川省高级人民法院作出（2002）川行监字第4号驳回再审申请通知书。张道文、陶仁等不服，向最高人民法院申请再审。2016年3月23日，最高人民法院裁定提审本案。2017年5月3日，最高人民法院作出（2016）最高法行再81号行政判决：一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2001）资行再终字第1号判决；二、确认四川省简阳市人民政府作出的《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》违法。
【裁判理由】
最高人民法院认为，本案涉及以下三个主要问题：
关于被诉行政行为的合法性问题。从法律适用上看，《四川省道路运输管理条例》第四条规定“各级交通行政主管部门负责本行政区域内营业性车辆类型的调整、数量的投放”和第二十四条规定“经县级以上人民政府批准，客运经营权可以实行有偿使用。”四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》（川交运〔1994〕359号）第八条规定：“各市、地、州运管部门对小型客运车辆实行额度管理时，经当地政府批准可采用营运证有偿使用的办法，但有偿使用期限一次不得超过两年。”可见，四川省地方性法规已经明确对客运经营权可以实行有偿使用。四川省交通厅制定的规范性文件虽然早于地方性法规，但该规范性文件对营运证实行有期限有偿使用与地方性法规并不冲突。基于行政执法和行政管理需要，客运经营权也需要设定一定的期限。从被诉的行政程序上看，程序明显不当。被诉行政行为的内容是对原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者实行重新登记，经审查合格者支付有偿使用费，逾期未登记者自动弃权的措施。该被诉行为是对既有的已经取得合法证照的客运人力三轮车经营者收取有偿使用费，而上述客运人力三轮车经营者的权利是在1996年通过经营权许可取得的。前后两个行政行为之间存在承继和连接关系。对于1996年的经营权许可行为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。行政机关在1996年实施人力客运三轮车经营权许可之时，未告知张道文、陶仁等人人力客运三轮车两年的经营权有偿使用期限。张道文、陶仁等人并不知道其经营权有偿使用的期限。简阳市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政行为的程序明显不当。
关于客运人力三轮车经营权的期限问题。申请人主张，因简阳市政府在1996年实施人力客运三轮车经营权许可时未告知许可期限，据此认为经营许可是无期限的。最高人民法院认为，简阳市政府实施人力客运三轮车经营权许可，目的在于规范人力客运三轮车经营秩序。人力客运三轮车是涉及公共利益的公共资源配置方式，设定一定的期限是必要的。客观上，四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》（川交运〔1994〕359号）也明确了许可期限。简阳市政府没有告知许可期限，存在程序上的瑕疵，但申请人仅以此认为行政许可没有期限限制，最高人民法院不予支持。
关于张道文、陶仁等人实际享受“惠民”政策的问题。简阳市政府根据当地实际存在的道路严重超负荷、空气和噪声污染严重、“脏、乱、差”、“挤、堵、窄”等问题进行整治，符合城市管理的需要，符合人民群众的意愿，其正当性应予肯定。简阳市政府为了解决因本案诉讼遗留的信访问题，先后作出两次“惠民”行动，为实质性化解本案争议作出了积极的努力，其后续行为也应予以肯定。本院对张道文、陶仁等人接受退市营运的运力配置方案并作出承诺的事实予以确认。但是，行政机关在作出行政行为时必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。
最高人民法院认为，简阳市政府作出《公告》和《补充公告》在行政程序上存在瑕疵，属于明显不当。但是，虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数原401辆三轮车已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来明显不利影响。最高人民法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条有关情况判决的规定确认被诉行政行为违法。
指导案例101号 罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2018年12月19日发布）
【关键词】行政/政府信息公开/信息不存在/检索义务
【裁判要点】
在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。
【相关法条】
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条
【基本案情】
原告罗元昌是兴运2号船的船主，在乌江流域从事航运、采砂等业务。2014年11月17日，罗元昌因诉重庆大唐国际彭水水电开发有限公司财产损害赔偿纠纷案需要，通过邮政特快专递向被告重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处（以下简称彭水县地方海事处）邮寄书面政府信息公开申请书，具体申请的内容为：1.公开彭水苗族土家族自治县港航管理处（以下简称彭水县港航处）、彭水县地方海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件。2.公开下列事故的海事调查报告等所有事故材料：兴运2号在2008年5月18日、2008年9月30日的2起安全事故及鑫源306号、鑫源308号、高谷6号、荣华号等船舶在2008年至2010年发生的安全事故。
彭水县地方海事处于2014年11月19日签收后，未在法定期限内对罗元昌进行答复，罗元昌向彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）提起行政诉讼。2015年1月23日，彭水县地方海事处作出（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，载明：一是对申请公开的彭水县港航处、彭水县地方海事处的内设机构名称等信息告知罗元昌获取的方式和途径；二是对申请公开的海事调查报告等所有事故材料经查该政府信息不存在。彭水县法院于2015年3月31日对该案作出（2015）彭法行初字第00008号行政判决，确认彭水县地方海事处在收到罗元昌的政府信息公开申请后未在法定期限内进行答复的行为违法。
2015年4月22日，罗元昌以彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》不符合法律规定，且与事实不符为由，提起行政诉讼，请求撤销彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，并由彭水县地方海事处向罗元昌公开海事调查报告等涉及兴运2号船的所有事故材料。
另查明，罗元昌提交了涉及兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》《彭水县地方海事处关于近两年因乌江彭水万足电站不定时蓄水造成船舶搁浅事故的情况报告》《重庆市发展和改革委员会关于委托开展乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估的函（渝发改能函〔2009〕562号）》等材料。在案件二审审理期间，彭水县地方海事处主动撤销了其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，但罗元昌仍坚持诉讼。
【裁判结果】
重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院于2015年6月5日作出（2015）彭法行初字第00039号行政判决，驳回罗元昌的诉讼请求。罗元昌不服一审判决，提起上诉。重庆市第四中级人民法院于2015年9月18日作出（2015）渝四中法行终字第00050号行政判决，撤销（2015）彭法行初字第00039号行政判决；确认彭水苗族土家族自治县地方海事处于2015年1月23日作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》行政行为违法。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。彭水县地方海事处作为行政机关，负有对罗元昌提出的政府信息公开申请作出答复和提供政府信息的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，罗元昌申请公开彭水县港航处、彭水县地方海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件，属于彭水县地方海事处在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，当属政府信息。彭水县地方海事处已为罗元昌提供了彭水编发（2008）11号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于对县港航管理机构编制进行调整的通知》的复制件，明确载明了彭水县港航处、彭水县地方海事处的机构性质、人员编制、主要职责、内设机构等事项，罗元昌已知晓，予以确认。
罗元昌申请公开涉及兴运2号船等船舶发生事故的海事调查报告等所有事故材料的信息，根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的相关规定，船舶在内河发生事故的调查处理属于海事管理机构的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。罗元昌提交了兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的相关线索，而彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》第二项告知罗元昌申请公开的该项政府信息不存在，仅有彭水县地方海事处的自述，没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务。故彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》违法，应当予以撤销。在案件二审审理期间，彭水县地方海事处主动撤销了其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，罗元昌仍坚持诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决确认彭水县地方海事处作出的政府信息告知行为违法。
公报案例 寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案
（最高人民法院公报2018年第9期公布）
【裁判摘要】
行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现的，行政机关可以单方解除政府特许经营协议。行政机关据此强制收回特许经营权行为，应肯定其效力，但对于收回特许经营权过程中没有履行听证程序的做法应给予确认违法的评价。因公用事业特许经营涉及社会公共利益，当程序正当与公共利益发生冲突时，法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。在取消特许经营权行为实体正确、程序违法的情况下，判决确认违法但不撤销该行政行为，并要求行政机关采取补救措施，体现了人民法院在裁判过程中既要优先保护社会公共利益，又要依法保护行政相对人合法权益的司法价值取向。
原告：寿光中石油昆仑燃气有限公司，住所地：山东省寿光市建桥路。
法定代表人：李新岭，董事长。
被告：寿光市人民政府，住所地：山东省寿光市商务小区。
法定代表人：赵绪春，市长。
被告：潍坊市人民政府，住所地：山东省潍坊市胜利东街。
法定代表人：刘曙光，市长。
原告寿光中石油昆仑燃气有限公司 （以下简称昆仑燃气公司）因与被告寿光市人民政府（以下简称寿光市政府）发生政府特许经营协议纠纷，向山东省潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。山东省潍坊市中级人民法院依法追加潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）为共同被告。
原告昆仑燃气公司诉称：2011年7月15日原告与被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局签署《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，协议约定寿光市住房和城乡建设局同意原告在寿光市从事城市天然气特许经营，特许经营范围为渤海化工园区（羊口镇）、侯镇化工园区、东城工业园，特许经营期限为30年。协议签署后，原告先后开展了寿光市双王城生态经济园区、羊口镇中压管网及万隆华府小区、侯镇紫金花园小区、文家天然气门站等燃气项目的建设工作，累计投资1500余万元。项目建设过程中，寿光市各相关部门先后给原告批复了路由意见、门站选址意见、安全评价、环境影响评价等手续，对原告的工作给予了配合和认可。当原告正在积极进行项目建设时，寿光市政府于 2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》（寿政办发[2016]47号），作出了“按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权，授权给寿光市城市基础建设投资管理中心经营管理”的决定。寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件收回原告全部燃气经营权区域授权的决定认定事实错误，原告不存在违约行为，且寿光市政府收回原告燃气经营权未履行听证程序，程序违法，系违法的行政行为。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1.依法确认被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》（寿政办发[2016]47号）收回原告全部燃气经营区域授权决定的行为违法；2.依法撤销被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》（寿政办发[2016]47号）收回原告全部燃气经营区域授权的决定。
被告寿光市政府答辩称：1.寿光市政府2016年4月6日作出的寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》正确，2016年8月2日被告潍坊市政府作出潍政复议字[2016]第161号行政复议决定维持了寿光市政府所作决定，足以证明寿光市政府作出的决定合法有效。原告昆仑燃气公司的诉求无事实和法律依据，依法不成立。2.根据国务院《城镇燃气管理条例》第十五条、《山东省燃气管理条例》第十五条和《山东省燃气经营许可管理办法》第八条等相关规定，燃气经营属于特种行业，国家对其经营实行许可证制度，在寿光市政府管辖区域内，寿光市政府具有许可决定权。2011年7月15日原告取得寿光市政府辖区内的羊口镇、侯镇和双王城生态经济园区管道天然气经营区域授权后，怠于项目的审批和投资建设，蓄意圈占地盘，迟迟不开工建设，严重阻碍了寿光全市天然气“镇村通”工作的顺利推进，给寿光市政府造成了难以弥补的经济损失和负面社会影响，原告违约在先。2015年6月以来寿光市政府下属的相关部门先后四次召开燃气建设施工工作调度会议，督促原告及其他燃气企业全面履行双方签订的协议，并告知如不及时取得相关审批手续，加快投资建设进度，寿光市政府将依法收回其经营区域授权。2015年6月29日，针对寿光市政府的催促和要求，原告向寿光市政府写出了书面保证承诺在三个月内完成投资建设，但是，原告违背承诺直至2016年4月6日寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件仍一事无成。3.2011年7月15日原告取得管道天然气经营区域授权后，寿光市政府下属的相关部门为了帮助原告尽快取得相关审批手续，多次派人与原告一起到省、市有关部门办理审批事宜，但是，由于原告投资不到位，燃气管道不符合规划要求，气源指标不落实等诸多因素的制约，导致原告的申请事项达不到审批条件，其过错完全在原告一方。4.原告在取得寿光市政府辖区内管道天然气经营区域授权后，长期“圈而不建”，消极怠工，严重影响了寿光市政府辖区内企业和居民生产、生活用气，制约了寿光市政府对环境治理目标的如期完成，寿光市政府保留对原告合同违约责任追究和损失赔偿的追偿权。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告潍坊市政府答辩称：1.潍坊市政府的行政复议行为程序合法。2.潍坊市政府作出维持的行政复议决定合法。3.原具体行政行为的合法性、合理性由共同被告寿光市政府予以答辩举证。综上，原告昆仑燃气公司的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
潍坊市中级人民法院一审查明：
2011年7月15日，被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局（甲方）与原告昆仑燃气公司（乙方）协商共同开发寿光市天然气综合利用项目，双方签订《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，达成如下合作协议：“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作；二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营。特许经营范围包括渤海化工园区（羊口镇）、侯镇化工园区、东城工业园，特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点，在国家政策法规允许的范围内，对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标，甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求，则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后，乙方对寿光市燃气项目积极开展工作，甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内，如因乙方原因工程不能开工建设，则本协议废止。……。”协议签署前后，原告陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书、工业生产建设项目安全设施审查意见书、固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书、项目核准意见、关于燃气项目水土保持方案的批复等手续。同时，原告对项目进行了部分开工建设。
2014年4月30日，潍坊市城市管理行政执法局向山东省住房和城乡建设厅报送“关于昆仑燃气公司办理燃气工程项目批复的请示”，但未获批复。
2014年7月10日，寿光市住房和城乡建设局对原告昆仑燃气公司作出催告通知，内容为：“……你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理，影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气，……现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续，若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准，我市将收回你公司的管道天然气经营区域，由此造成的一切损失由你公司自行承担。”
2015年6月25日，原告昆仑燃气公司参加了寿光市燃气工作会议，会议明确要求：“关于天然气镇村通工程建设。各燃气企业要明确管网铺设计划，加快推进工程建设，今年9月底前未完成燃气配套设施建设的，一律收回区域经营权。”
2015年6月29日，原告昆仑燃气公司向被告寿光市政府出具项目保证书，对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目作出承诺：在办理完成项目开工手续后三个月内完成以上工作，如不能按照完成，将自动退出政府所授予经营区域。
2016年4月6日，被告寿光市政府作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》（寿政办发[2016]47号），决定按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回原告昆仑燃气公司的羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权，授权给寿光市城市基础设施建设投资管理中心代表寿光市政府经营管理。
原告昆仑燃气公司不服上述决定，向被告潍坊市政府申请行政复议，潍坊市政府收到原告的行政复议申请书后，依法予以受理。2016年6月7日，潍坊市政府向被告寿光市政府作出并送达了《提出行政复议答复通知书》。同年6月21日，寿光市政府向潍坊市政府提交了《行政复议答复书》。2016年8月2日，潍坊市政府作出潍政复决字[2016]第161号行政复议决定书，维持了寿光市政府作出的寿政办发[2016] 47号文件中关于收回昆仑燃气公司燃气特许经营区域授权的决定，并送达了原告及寿光市政府。原告遂提起本案行政诉讼。
山东省潍坊市中级人民法院一审认为：
依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第九十四条第（三）、（四）项之规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，受法律保护，当事人应当按照约定行使权利、履行义务；当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行或当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的，当事人另一方可以解除合同。本案中，被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局与原告昆仑燃气公司协商共同开发寿光市天然气综合利用项目，双方签订《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，该协议系寿光市政府与原告的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效，双方应当依约履行。原告在依约取得羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区天然气经营区域授权后，因项目的审批、投资建设不到位，致使项目建设不能依约完成，也不能办理燃气经营许可证，在被告向原告发出催告通知、召开会议催促要求，且原告出具了书面项目建设保证书作出承诺后，至2016年4月6日原告仍未依约完成项目投资建设，影响了经营区域内用户及时用气，原告的行为属于迟延履行合同主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，且该迟延履行致使不能实现合同目的，寿光市政府有权依约解除合同。寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件，决定按照合作协议中有关违约责任收回原告的天然气经营区域授权，事实清楚，证据充分，理由正当。因寿光市政府系依据合作协议中有关违约责任收回原告的经营区域授权，非燃气经营许可的收回，故原告认为被告未履行听证程序违法的主张于法无据，法院不予采信。
被告潍坊市政府收到原告昆仑燃气公司的行政复议申请书后，履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出行政复议行为的程序合法。
综上，原告昆仑燃气公司的起诉理由不成立，其要求确认被告寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件收回原告燃气经营区域授权决定的行为违法并请求撤销的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。
山东省潍坊市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2016年11月21日作出判决：
驳回原告寿光中石油昆仑燃气有限公司的诉讼请求。
昆仑燃气公司不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉称：原审法院判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审法院判决并依法改判。理由如下：1.原审法院判决认定昆仑燃气公司“因项目的审批、投资建设不到位，致使建设不能依约完成”错误。原审法院认为昆仑燃气公司不能依约完成项目建设构成违约，没有相应协议条款作为依据。昆仑燃气公司在签订合作协议后的八个月内进行了开工建设，没有产生违约。2.被上诉人寿光市政府收回特许经营权的行为违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定。昆仑燃气公司不存在应当被取消特许经营权的法定情形，不应被取消特许经营权。3.原审法院判决认定寿光市政府解除合同错误。事实上，寿光市政府与昆仑燃气公司均未提出解除和废止合作协议。寿光市政府仅是要求收回羊口镇、双王城生态经济园区、侯镇的燃气经营区域授权，仍给昆仑燃气公司保留了东城工业园区域授权。4.原审法院判决认为寿光市政府的行为系“非燃气经营许可的收回，故可以不进行听证”，混淆了基本概念，导致适用法律错误。本案涉及特许经营权的收回，应适用《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）。该办法第二十五条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，应召开听证会，而寿光市政府取消特许经营权未进行听证。
被上诉人寿光市政府书面答辩称：燃气经营属于特种行业，国家对其经营实行许可证制度，在被上诉人管辖区域内，许可决定权属于被上诉人。上诉人昆仑燃气公司取得燃气特许经营权后，怠于项目的审批和投资建设，严重阻碍了寿光市天然气“镇村通”工作的顺利推进，上诉人违约在先。被上诉人在作出47号通知之前，曾多次告知上诉人加大投资建设力度，否则将收回燃气经营区域授权，上诉人对此作出了书面承诺。但是由于上诉人投资不到位，燃气管道不符合规划要求，气源指标不落实等诸多原因，导致根本达不到审批条件，其过错在于上诉人一方。因此，被上诉人作出47号通知，决定收回上诉人的燃气特许经营权，事实清楚，程序合法。原审法院判决认定事实和适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人潍坊市政府未提交书面答辩意见。
山东省高级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
山东省高级人民法院二审认为：
本案二审的争议焦点为：被上诉人寿光市政府作出47号通知，决定收回上诉人昆仑燃气公司燃气经营区域授权的行为是否合法。
《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定，“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”因此本案涉及的燃气经营区域授权系市政公用事业特许经营。针对被上诉人寿光市政府取消特许经营权行为的合法性及合理性审查，主要涉及以下几个方面的问题。
一、关于上诉人昆仑燃气公司主张其不应承担违约责任的问题。
涉案合作协议系被上诉人寿光市政府在法定职责范围内为实现公共利益的需要，对天然气综合利用项目实施特许经营而与上诉人昆仑燃气公司进行的约定，具有行政法上的权利义务内容，属行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》作为调整民事合同的法律规范，在不违反有关行政法强制性规定的情况下，可以直接适用于行政协议。《合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；第六十四条第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。涉案合作协议系寿光市政府与上诉人的真实意思表示，内容不违反法律规定，应属有效，双方均应按约定履行各自义务。上诉人的义务为积极开展燃气项目建设，保证寿光市实际用气需求。因该协议对燃气项目建设未明确约定具体的履行期限，寿光市政府可以随时要求上诉人履行。案件事实表明，寿光市政府于 2014年7月10日、2015年6月25日先后两次催促上诉人，要求其履行协议义务，并表示如不履约将收回燃气经营区域授权，故应认定寿光市政府已经给予上诉人足够的准备时间。依据《合同法》第九十四条第（四）项的规定，当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。上诉人对燃气项目建设作出了保证和承诺，但仍未按照其承诺消除项目建设的障碍，亦未向寿光市政府提出不能履行相关义务的异议。上诉人取得燃气经营区域授权后，在长达五年的时间内，而且是在寿光市政府要求其履行义务的期限内，一直未完成全部授权经营区域内的燃气项目建设。该事实表明上诉人迟延履行义务，导致相关经营区域的供气目的不能实现，合同解除的法定条件成立。寿光市政府据此作出47号通知，决定按照合作协议中有关违约责任收回上诉人在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权，实质是解除上诉人在上述区域的燃气特许经营协议，并无不当。涉案合作协议虽未对双王城生态经济园区的燃气经营区域授权作出约定，但考虑到上诉人长期不能完成该经营区域的燃气项目建设，寿光市政府作出47号通知，一并收回该区域授权，亦无不当。
二、关于上诉人昆仑燃气公司主张被上诉人寿光市政府收回燃气经营区域授权不符合法定情形的问题。
《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定，“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。”该条规定了主管部门取消特许经营权的法定情形，上诉人昆仑燃气公司认为其不存在上述取消特许经营权的法定情形，被上诉人寿光市政府收回燃气经营区域授权的行为违反上述规定。法院认为，迟延履行特许经营协议义务行为虽然未在《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定的前四项中明确列举，但该法条为弥补列举不全面所可能造成的遗漏规定了兜底性条款，即“法律、法规禁止的其他行为”。本案中由于上诉人长期不能完成经营区域内的燃气项目建设，无法满足居民的用气需要，足以影响社会公共利益，应为法律、法规所禁止。不能因为该条款未将上诉人迟延履行特许经营协议义务行为明确列为取消特许经营权的情形，就将其排除在法律规定之外，这并不符合该法保障社会公共利益的立法目的。因此上诉人的该项主张，不应予以支持。
三、关于上诉人昆仑燃气公司主张其仍享有东城工业园区域授权的问题。
本案合同的履行具有可分性，该合作协议实际是由羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园三个区域的燃气特许经营协议组成，每个区域授权与整个协议虽有关联，却相对独立，取消任一区域授权并不影响上诉人昆仑燃气公司在其他区域的权利义务。本案中，被上诉人寿光市政府未提出收回上诉人在东城工业园的燃气经营区域授权，涉案合作协议关于东城工业园的燃气特许经营协议尚未解除。原审法院判决对此没有加以区分，应予纠正。上诉人关于寿光市政府为其保留了东城工业园区域授权的上诉理由成立，应予以支持。
四、关于被上诉人寿光市政府收回燃气经营区域授权未进行听证程序是否合法的问题。
《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。上诉人昆仑燃气公司认为被上诉人寿光市政府收回其燃气经营区域授权未进行听证，违反上述规定。法院认为，寿光市政府对供气行业依法实施特许经营，决定收回上诉人燃气经营区域授权，应当告知上诉人享有听证的权利，听取上诉人的陈述和申辩。上诉人要求举行听证的，寿光市政府应当组织听证。而寿光市政府未提供证据证明其已履行了相应义务，其取消特许经营权的行为不符合上述法律规定，属于程序违法。原审法院判决认为寿光市政府的行为系“非燃气经营许可的收回，故可以不进行听证”理由不当，应予纠正。对于上诉人的该项主张，应予支持。
综上，被上诉人寿光市政府作出47号通知收回上诉人昆仑燃气公司燃气经营区域授权的行为事实清楚、证据充分，但违反法定程序，应当确认该被诉行政行为违法。因本案涉及寿光市供气公共事业，上诉人长期不能完成燃气项目建设，无法实现经营区域内的供气目的，达到了解除特许经营协议的法定条件，且经营区域内燃气项目特许经营权已经实际授予他人，行政行为一旦撤销不仅会影响他人已获得的合法权益，而且会影响居民用气，损害区域内公共利益，故对上诉人提出撤销被诉行政行为的诉讼请求不予支持。从合理性角度考量，因上诉人燃气项目已经开工建设，如果寿光市政府收回上诉人燃气经营区域授权的行为给其造成一定程度的损失，在该行政行为被确认违法又不宜撤销的情况下，寿光市政府依法应当采取必要的补救措施。被上诉人潍坊市政府作出161号复议决定的程序虽然并无不当，但未对寿光市政府收回上诉人燃气经营区域授权的程序违法问题进行审查认定，其复议决定维持被诉行政行为不当，应当予以撤销。上诉人的上诉理由部分成立，应当予以支持。原审法院判决适用法律存在错误，应予纠正。山东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，于2017年5月5日作出判决：
一、撤销山东省潍坊市中级人民法院 （2016）鲁07行初88号行政判决；
二、撤销被上诉人潍坊市人民政府作出的潍政复决字[2016]第161号行政复议决定；
三、确认被上诉人寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》收回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司燃气经营区域授权的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为；
四、驳回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
公报案例 崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案
（最高人民法院公报2017年第11期公布）
【裁判摘要】
诚实信用原则是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于公共利益保护的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背。行政机关作出行政允诺后，在与相对人发生行政争议时，对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，人民法院不予支持。
原告：崔龙书，男，66岁，汉族，住江苏省丰县。
被告：丰县人民政府，住所地为江苏省丰县人民中路。
法定代表人：郭学习，该县县长。
出庭应诉负责人：许海莉，该县副县长。
原告崔龙书因与被告丰县人民政府 （以下简称丰县政府）产生招商引资奖励允诺纠纷，向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼。
原告崔龙书诉称：根据江苏省丰县县委、江苏省丰县政府2001年6月18日丰委发[2001]23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》）的精神和承诺，崔龙书从2003年初起就积极为丰县招商引资，经过多方奔走，四处联络，最终为丰县引进并建成投产了徐州康达环保水务有限公司（以下简称徐州康达公司），该项目总投资额6733.9万元，为丰县经济社会发展做出了积极贡献，并带动和提高了相关人员参与招商引资工作的积极性，起到了良好的示范作用，用实际行动兑现了对丰县政府的庄严承诺。在崔龙书长期从未间断的要求下，丰县政府却拒不履行自己的承诺，违背诚信，失信于民。为切实保障崔龙书应有的权益，特提起诉讼，要求丰县政府支付所欠奖金140万元。
被告丰县政府辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。原告崔龙书据以提起诉讼的根据是《23号通知》，该政策在民法上应该属于一种要约或者要约邀请，从原告诉求的理由和依据的事实看，原告与丰县政府之间产生的是民事权利义务关系，而不是行政管理或行政奖励关系。原告享受奖励的条件必须是为了完成丰县政府的要约而付出的民事活动，丰县政府作出的《23号通知》不是履行行政管理的职责，而是以发展地方经济为目的作出的一种悬赏，应该属于民事行为。因此，原告提起行政诉讼是不适当的。二、原告的诉求没有事实和法律根据，从实体上应驳回原告的诉求。1.徐州康达公司的签约不是基于招商引资完成，而是重庆康达环保股份有限公司（以下简称重庆康达公司）通过李洪恩的市场运作实现的。在重庆康达公司与丰县政府签约的过程中，丰县政府无需任何人通过任何关系引进重庆康达公司，实际上是重庆康达公司花推介费交由李洪恩在全国范围内帮助寻找投资机遇来完成与丰县政府的签约。2.原告在丰县污水处理厂的项目中没有做任何的工作，也无需其做任何工作，原告也没有任何花费，所有的费用支出都是丰县建设委员会支付的，因此，原告无权要求丰县政府奖励。3.原告诉求的涉案项目也并非招商引资项目，更不符合丰县政府作出的《23号通知》中关于奖励的规定，该规定是对引进外资的奖励而不包括国内资金的投资。4.涉案项目并没有按照《丰县招商引资优惠政策》的规定在丰县商务局办理招商引资备案，从2003年至今没有任何人向该局提出过奖励申请，既然原告从2001年即知晓《丰县招商引资优惠政策》的规定，则时隔十余年才要求奖励早已超过诉讼时效，其诉求也不应得到法律的支持与保护。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉；从实体看，原告的诉求没有事实和法律根据，依法应驳回其诉讼请求。
江苏省徐州市中级人民法院一审查明：
2001年9月24日，重庆康达公司向李洪恩出具《关于城市污水处理厂项目运作的合作承诺》，对由李洪恩负责运作的城市污水处理项目成功后，该公司向李洪恩支付项目经营费的标准及方式等作出承诺。2002年3月28日，江苏省发展计划委员会作出苏计投资发（2002）332号《关于丰县污水处理厂一期工程可行性研究报告的批复》，同意丰县建设污水处理厂一期工程。2003年1月4日，李洪恩以重庆康达公司名义与丰县建设局签订《关于投资建设江苏省丰县四万吨污水处理厂的框架协议书》。2003年3月10日，被告丰县政府与重庆康达公司签订《特许经营权协议书》，双方就丰县污水处理厂厂区工程的投资建设、特许经营事宜进行了约定；同日，丰县建设局与重庆康达公司签订《建设经营丰县污水处理厂厂区工程合同书》，就双方合作建设丰县污水处理厂的相关事宜进行了详细约定。
2013年5月17日，丰县人民法院立案受理李洪恩诉重庆康达公司居间合同纠纷一案，李洪恩要求重庆康达公司支付丰县污水处理厂二期项目经营费40万元。该案审理过程中，李洪恩提交了其书写的《推介江苏丰县污水处理厂项目的概况》，其中有“2000年底我在帮助康达运作徐州市开发区污水投资项目时得知丰县污水项目已立项，准备建四万吨级的污水处理厂，第二年年初我就通过江苏丰县人大刘副主任介绍认识了丰县建设局刘新君局长，……我分别多次向他们介绍了重庆康达的业绩、经济实力和投资意向；几经工作，建设局报县政府相关领导，同意重庆康达用BOT方式投建该污水处理厂……”的陈述。2013年6月3日，李洪恩与重庆康达公司签订调解协议并经丰县人民法院出具民事调解书予以确认，重庆康达公司应于2013年6月24日前支付李洪恩赔偿款30万元，李洪恩自愿放弃其余诉讼请求。
2014年4月12日，徐州康达公司出具证明，内容为：“康达丰县污水处理厂（徐州康达环保水务有限公司）是在李洪恩的推介运作下，由重庆康达环保股份有限公司 [现为重庆康达环保产业（集团）有限公司]投资建设的。特此证明。”2014年4月15日，重庆康达公司出具证明，内容为：“丰县人民政府：重庆康达环保产业（集团）有限公司前身为重庆环保股份有限公司，成立于1996年7月19日，当时该企业性质为股份有限公司。2003年公司以BOT模式投资建设运营康达丰县污水处理厂（徐州康达环保水务有限公司），特许经营期25年（不含建设期），该项目推介人为李洪恩。”
2001年6月28日，中共丰县县委和丰县政府印发丰委发[2001]23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》），其中《丰县招商引资优惠政策》中载明：制订的优惠政策包括：一、土地使用。二、税费征收。三、服务保护。四、引资奖励，其中第25条规定，对引进外资项目实行分类奖励。引进资金用于工业生产和农业综合开发项目的，五年内，按纳税额的5%奖励引资人；引进资金用于高新技术项目或对我县经济发展有较大带动作用的项目，五年内，按纳税额的10%奖励给引资人；引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。第30条规定，凡需要奖励的，引荐人须向县招商局等有关单位提出申请，由招商局牵头，会同县金融、财政、税务、审计等部门对其进行初审，并将初审意见上报县政府，县政府区别不同情况研究确定是否奖励、奖励标准及兑现方式等……。五、附则规定，本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。……本文由县体改委负责解释。2015年5月，原告崔龙书提起本案诉讼。一审案件审理过程中，崔龙书当庭明确其要求奖励的依据是《23号通知》第25条，后变更其要求奖励的依据为《23号通知》第25条及附则的规定。
一审审理期间，被告丰县政府提供了2015年6月19日丰县发展改革与经济委员会（以下简称丰县发改委）出具的《关于对 〈关于印发丰县招商引资优惠政策的通知〉部分条款的解释》（以下简称《招商引资条款解释》），对《23号通知》中的部分条款及概念作如下说明：“1.外资：是指其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金。2.外资项目：是指利用外资建设的项目。3.本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。”应一审法院要求，丰县政府提供了丰委发[1988]48号《关于建立丰县经济体制改革委员会的通知》、丰政办发[1997]90号《县政府办公室关于印发〈丰县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制方案〉的通知》等文件，以证明丰县经济体制改革委员会已不存在，其职能由丰县发改委行使，丰县发改委对《23号通知》中的部分条款及概念进行解释有职权依据。
本案的争议焦点是：被告丰县政府是否应当兑现对原告崔龙书招商引资奖励的承诺。
江苏省徐州市中级人民法院一审认为：
一、根据审理查明的事实，徐州康达公司系李洪恩帮助重庆康达公司进行市场运作、以BOT模式投资建设运营的项目。关于该项目是否属于《23号通知》规定的引进外资项目。法院认为，首先，《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引荐的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。其次，《23号通知》规定的有权解释主体丰县体改委已不存在，承继其职能的丰县发改委对该文件进行解释属于有权解释；且丰县发改委《招商引资条款解释》中将“外资”界定为“其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金”，将外资项目界定为“利用外资建设的项目”，上述解释符合《23号通知》的本意，予以采信。综合以上两点，徐州康达公司不属于《23号通知》规定的引进外资项目。
二、关于该项目是否属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。一审法院认为，根据该文件的字面本意及有权解释机关丰县发改委的《招商引资条款解释》，“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”，是指丰县原有企业增加固定资产投入、扩大产能。因徐州康达公司系重庆康达公司以BOT模式投资建设运营的新企业，故不属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。
综上，无论原告崔龙书提供的丰县人大常委会的两份证明、丰县建设局的证明是否真实，无论徐州康达公司是否系崔龙书引进，均因该项目不属于《23号通知》第25条及附则规定的奖励范畴而不应予以奖励。江苏省徐州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2015年11月18日判决：
驳回崔龙书的诉讼请求，诉讼费50元由崔龙书承担。
崔龙书不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉称：根据《23号通知》，上诉人成功引进了徐州康达公司项目并已竣工投产，依照《23号通知》第25条和附则的规定，上诉人应该获得一亿一千五百万总投资1%的奖励。丰县发改委的《招商引资条款解释》歪曲篡改了《23号通知》的宗旨和原则，理应不予采用。重庆康达公司与李洪恩之间的民事关系与上诉人应当获得的行政奖励无关。请求依法撤销一审判决。
被上诉人丰县政府答辩称：根据丰县发改委的《招商引资条款解释》，《23号通知》第25条规定的引资奖励针对的是外资，结合优惠政策中关于引资性质均为美元的表述，说明该政策除了附则外，均是对外资项目的奖励。而涉案的徐州康达公司不属于外资项目，因此不符合第25条规定的条件。徐州康达公司系通过市场化运作在丰县建设的BOT的项目，根本不存在投资的事实，所以上诉人亦不符合《23号通知》附则规定的奖励条件。上诉人只起到了推荐的作用，且李洪恩因同一项目已经获得了相应赔偿，故丰县人民政府不应当承担对崔龙书的奖励义务。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
江苏省高级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
另查明：
上诉人崔龙书与李洪侠系夫妻关系，案外人李洪恩系李洪侠哥哥。崔龙书曾任宋楼镇砖瓦厂厂长，李洪侠曾任宋楼镇妇女联合会主任。一审中上诉人崔龙书提供了三份证明材料：1.2003年10月13日丰县人民代表大会常务委员会出具的《证明》，该《证明》称：“丰县污水处理厂建设项目由宋楼镇砖瓦厂厂长崔龙书同志引进”；2.2003年10月13日丰县人民代表大会常务委员会致李洪恩的函，该函称：“今派崔龙书同志前去接洽，请您代表康达环保有限公司速来我县洽谈投资地面水厂建设事宜”；3.2005年6月18日丰县建设局出具《证明》，该《证明》称：“丰县污水处理厂建设项目由宋楼镇砖瓦厂厂长崔龙书、李红侠夫妻二人引进。”上述三份材料均为复印件。一审庭审中，上诉人崔龙书称上述三份材料的原件已在以往申请奖励时交予政府有关部门。被上诉人丰县政府对上述三份材料的真实性不予认可。
二审期间，上诉人崔龙书提供了徐州市妇女联合会（以下简称徐州市妇联）2004年3月颁发的“李红侠”被评为徐州市妇联系统“十佳招商引资先进个人”的《荣誉证书》原件，并称该证据系一审后才找到，以进一步证明徐州康达公司系崔龙书、李洪侠夫妻二人共同完成的招商引资项目，并称证书中的“李红侠”系李洪侠的曾用名。在二审法院组织的质证中，被上诉人丰县政府认为，没有证据可以证明《荣誉证书》中的“李红侠”系崔龙书的代理人李洪侠；亦不能确定《荣誉证书》上所称的招商引资项目为本案所涉的徐州康达公司项目，对《荣誉证书》的真实性不予认可。
经上诉人崔龙书申请，二审法院依职权调取了徐州市妇联在“全国农村妇女转移就业现场培训大会”上的发言材料、徐州市妇联举办的“坚持科学发展观为指导，务实创新，积极推进农村妇女劳动力转移会议”上的发言材料以及徐州市妇联组织的巡回报告团在铜山县巡回报告时有关领导的主持词，上述三份文稿中均提到李洪侠克服种种困难，引进了丰县污水厂项目，受到表彰的事实。在二审法院组织的质证过程中，崔龙书及其代理人李洪侠均称，夫妻二人在涉案招商引资项目中共同出力，崔龙书所做工作更多，只是因为其文化程度不高，不善言辞，且李洪侠系镇妇联干部，所以在有关表彰活动中，荣誉均给了李洪侠，由崔龙书出面提起本案之诉是夫妻二人的共同意思表示。崔龙书对上述证据的关联性、合法性和真实性均予认可。被上诉人丰县政府坚持认为，上述证据不能证明涉案项目系崔龙书引进。在二审法院组织的质证过程中，双方当事人均认可，丰县当地仅有徐州康达公司一个污水处理厂项目，且目前经营状况良好。
法院认为，本案相关证据材料中“李红侠”和“李洪侠”的名字虽多次交替出现，但联系本案所涉的特定的徐州康达公司项目，可以认定，本案相关证据中“李红侠”和“李洪侠”系同一人。被上诉人丰县政府未能提供证据证明除徐州康达公司外，上诉人崔龙书、李洪侠夫妻二人在丰县还有其他招商引资项目。丰县人民代表大会常务委员会2003年10月13日出具的《证明》和函件，以及丰县建设局2005年6月18日出具的《证明》虽均为复印件，但彼此内容可以相互印证。同时，结合二审期间崔龙书提供的《荣誉证书》、二审法院调取的徐州市妇联相关证据材料，可以认定，徐州康达公司系上诉人崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，且该招商引资项目已经取得实际效果。
江苏省高级人民法院二审认为：
本案当事人之间的争议主要在于，如何正确适用法律，准确理解《23号通知》中的有关规定以及被上诉人丰县政府是否应当依法、依约履行相应义务等问题。
一、如何正确适用法律，准确理解《23号通知》中的有关规定
二审法院认为，本案涉及的《23号通知》系被上诉人丰县政府为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定《23号通知》属于行政允诺。对于被上诉人丰县政府在《23号通知》所作出的单方面行政允诺，只要相对人作出了相应的承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，上诉人崔龙书及其妻子李洪侠响应丰县政府《23号通知》的号召，积极联系其亲属，介绍重庆康达公司与丰县建设局签订投资建设协议，以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为丰县地方取得了良好的经济效益和社会效益。基于丰县政府在《23号通知》中的明确允诺，丰县政府至今未履行《23号通知》中允诺相应奖励义务的现实，崔龙书夫妻二人推举崔龙书为代表提起本案之诉，于法有据。
本案中，被上诉人丰县政府作出的《23号通知》已就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在《23号通知》内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此该文件应当是本案审查丰县政府是否应当兑现相关允诺的依据。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对丰县政府相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查丰县政府的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。
法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。
本案一审判决驳回上诉人崔龙书诉讼请求的主要根据是丰县发改委在一审期间作出的《招商引资条款解释》，该解释将“本县新增固定资产投入”定义为，仅指丰县原有企业，追加投入，扩大产能。二审法院认为，该解释不能作为认定被上诉人丰县政府行为合法的依据。主要理由是：1.《招商引资条款解释》系对被上诉人业已作出的招商引资文件所做的行政解释，在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。2.《招商引资条款解释》是在丰县政府收到一审法院送达的起诉状副本后自行收集的证据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。3.我国统计指标中所称的“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看，《23号通知》中的“本县新增固定资产投入”，应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。申言之，如《23号通知》在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。4.诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。《论语·为政》言明，言而无信，不知其可。本案中丰县政府所属工作部门丰县发改委，在丰县政府涉诉之后，再对《23号通知》中所作出的承诺进行限缩性解释，有为丰县政府推卸应负义务之嫌疑。丰县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚实信用原则。故对丰县发改委作出的《招商引资条款解释》，不予采信。
二、被上诉人丰县政府是否应当依法、依约履行相应义务
本案上诉人崔龙书一审中提交的丰县人民代表大会常务委员会和丰县建设局在不同时间出具的三份材料虽均为复印件，但其在一审质证中，已经对不能提供原件的理由进行了说明，上述三份材料之间的内容可以相互印证。同时，结合二审法院二审中查明的事实，足以认定涉案的丰县康达公司项目系崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，该项目投资高于《23号通知》附则所指的新增固定资产投入300万元，且已建成并运行良好。故应当认定崔龙书已经履行自身相关义务，被上诉人丰县政府应当依照《23号通知》附则中的规定，兑现其招商引资奖励允诺。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，结合本案的特点，丰县政府对其行政行为的合法性和合约性负有举证责任。丰县政府虽主张崔龙书不符合《23号通知》规定的条件，不应当予以参照奖励。但并未提供充分证据证明之。无论是主体还是内容，案外人李洪恩通过居间活动从重庆康达公司获得报酬，与本案之间不属于同一法律关系。丰县政府以案外人李洪恩已经从重庆康达公司获取了中介报酬，从而认为崔龙书不应当依照行政允诺获得奖励的主张，没有法律依据，依法不予支持。本案在卷证据足以证明，丰县政府存在未依法、未依约履行招商引资奖励允诺义务之情形。一审判决未能依照本案的特点，准确适用相关法律规定，未能对丰县政府不履行约定义务的行为作出正确判断，应依法予以纠正。
鉴于《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引荐的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。同时，将“外资”理解为引进自其他国家和地区（包括港澳台地区）的资金亦符合社会公众对这一概念的通常理解，故上诉人崔龙书主张被上诉人丰县政府应当按照《23号通知》第25条的规定履行奖励义务的观点缺乏事实根据，依法不予支持。
综上，上诉人崔龙书的部分上诉理由成立，其请求撤销一审判决依法有据。一审法院认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当。江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，于2017年3月29日判决如下：
一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00102号行政判决；
二、责令被上诉人丰县人民政府依照丰委发[2001]23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》，在本判决生效后60日内依法履行对崔龙书的奖励义务。
本案一审案件受理费计人民币50元，二审案件受理费计人民币50元，两项合计人民币100元整，由被上诉人丰县人民政府承担。
本判决为终审判决。
公报案例 北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决定案
（最高人民法院公报2011年第7期公布）
【裁判摘要】
电子政务有别于传统行政方式的最大特点，体现在行政方式的无纸化、信息传递的网络化等方面。当事人在接受电子政务化的行政处理方式后，又以行政机关未向其送达书面处理决定书为由主张行政程序违法的，人民法院不予支持。
原告：北京希优照明设备有限公司，住所地：北京市朝阳区惠新里。
法定代表人：蒋瑞国，该公司董事长。
被告：上海市商务委员会，住所地：上海市长宁区娄山关路。
法定代表人：沙海林，该委员会主任。
第三人：上海浦东国际机场进出口有限公司，住所地：上海市浦东新区浦东机场纬一路。
法定代表人：胡建明，该公司董事长。
第三人：上海机场（集团）有限公司，住所地：上海市浦东新区浦东机场启航路。
法定代表人：吴念祖，该公司董事长。
第三人：上海艾伯克斯照明设备有限公司，住所地：上海市闵行区龙吴路。
法定代表人：霍杰（Geoffrey Hall），该公司董事长。
原告北京希优照明设备有限公司（以下简称希优公司）不服被告上海市商务委员会（以下简称市商委）于2008年12月29日发布的0681-0840ZBJ08022号中标公告的行政决定，向上海市长宁区人民法院提起行政诉讼。
原告希优公司诉称：原告系上海虹桥国际机场扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的投标人，上述项目评标方法为最低评标价法，原告在所有投标人中报价最低，但被评定为技术废标。原告根据国家商务部第13号令《机电产品国际招标投标实施办法》（以下简称《13号令》）的规定向被告市商委多次提出书面质疑，被告作出了责成招标机构重新评标的决定。重新选定的专家仍评定原告投标为技术废标，但变更了理由，被告下属机电办对此认可，并于 2008年12月29日发布了中标公告。原告认为，被告在收到原告提出的质疑后，虽在网上进行了公告，但没有针对原告的质疑作出答复，程序上违法；新的评标委员会在作出原告投标仍为技术废标的结论时，所依据的理由为投标文件中照度计算书部分区域的照度均匀比不满足招标文件和强制性民用航空行业标准的规范要求。这一理由改变了第一次评标的废标理由，违反了《13号令》第四十一条第三款关于“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”的规定，被告在受理质疑过程中没有履行应有的监督审查职责；重新评标的评标委员会专家没有达到《13号令》规定的五位，同时重新评标的评标委员会中有招标机构的代表居某，此前其也参加了第一次评标，致使重新评标有失公正；招标文件中没有明确写明对“站坪其他地区照度均匀比”的要求，但先后两次评标的废标理由均引用了此要求，其理由不当。综上，被告没有对重新评标理由和评标委员会专家行使合法有效的审核和监督，导致重新评标有失公平。请求撤销被告于2008年12月29日作出的0681-0840ZBJ08022号中标公告的具体行政行为。
被告市商委辩称：被告系上海市国际机电产品招标投标主管部门，其依据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》以及其他相关法律规定通过招标网对机电产品国际招标进行管理和服务。被告依法通过招标网接受了原告希优公司提出的质疑，并作出了责成招标机构组织重新评标的决定。经专家重新评标仍评定原告为废标，被告经审核认为重新评标程序完全符合《13号令》规定，即在招标网上操作，作出维持原评标结果的决定，网络自动即时生成质疑处理结果，并以“高杆灯中标公告”形式告知了原告。被告认为，《13号令》和本次招标文件中均明确规定机电产品国际招标应当在招标网上完成评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标业务的相关程序，被告正是根据上述规定按照商务部设计的网络操作程序，依法受理了原告提出的质疑，并以网上公告的形式作出处理决定，系依法履职，程序上完全合法；重新评标的废标理由与第一次评标的废标理由在内容上是一致的，只是表达方式有所区别，因此不能认为超出了原废标理由的范围，且参与重新评标的专家有权独立做出评标结论而不受第一次评标结论和理由的影响，《13号令》第四十一条第三款的规定不适用于重新评标；法律、法规没有赋予被告对重新评标委员会专家组的意见进行实质性审查的职权，被告只是对招标评标程序进行监督、协调。经审核，专家组成员系重新在网络上随机抽取，其中四人是国家级专家，另外一人居某是招标人和招标机构代表，重新评标委员会专家组成完全符合《13号令》规定；被告在质疑处理过程中已按规定对招标文件进行了审核，没有发现招标文件存在影响评标结果公正性的情况，因此作出了维持原评标结果的决定。综上，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人上海浦东国际机场进出口有限公司（以下简称浦东机场公司）述称同意被告市商委的意见，并认为：《13号令》第四十一条第三款“评标结果公示为一次性，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”仅仅适用于第一次评标过程，重新组成专家评审委员会所做出的评标结果不受该条款的限制，即不受第一次废标理由的限制；评审专家的抽取是由网络操作完成，商务部已通过招标网这个电子平台强制实现了随机抽取的功能，招标机构和业主是无法逾越招标网平台的约束随意指定专家的；《中华人民共和国招标投标法》和《13号令》都明确规定，评标委员会由专家、招标人和招标机构代表等五人以上单数组成，居某在原评标委员会和重新评标委员会中的身份均是招标人、招标机构代表，完全符合规定；招标文件2.1.13.9条对站坪其他地区照度均匀比未提出明确要求，但招标文件中的《民用机场飞行区技术标准》中对此有明确要求，且该标准为强制性民用航空行业标准。经重新评标，原告希优公司的投标文件不符合该强制性民用航空行业标准。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人上海机场（集团）有限公司（以下简称机场集团公司）述称：同意被告市商委及第三人浦东机场公司的意见，请求法院驳回原告希优公司的诉讼请求。
第三人上海艾伯克斯照明设备有限公司（以下简称艾伯克斯公司）述称，同意被告市商委及第三人浦东机场公司的意见。原告希优公司认为被告具体行政行为违法，但不能提供法律依据进行证明，请求法院驳回原告的诉讼请求。
上海市长宁区人民法院一审查明：
第三人机场集团公司委托第三人浦东机场公司通过国际招标采购某国际机场扩建工程所需高杆灯，该招标项目于2008年9月8日开标，共有艾伯克斯公司、E灯具厂及原告希优公司三家企业参与投标。经招标机构组织的评标委员会评审，推荐艾伯克斯公司中标，该评标结果于2008年10月7日在招标网上进行公示。评标委员会对原告的评审结论为：技术废标。理由为：站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比大于4：1，不满足招标文件第八章 2.1.13.9条要求。原告不服评标委员会的评标结果，认为招标文件中并没有对站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比作出要求，废标理由不成立，故于2008年10月13日、10月28日两次向被告市商委提出书面质疑，要求重新评标。被告于同年12月10日在招标网上作出重新评标的质疑处理决定，要求招标机构严格按规定组织专家重新评标。招标机构根据被告要求组织了新的评标委员会进行了重新评标，新的评标委员会评审结论仍为技术废标，理由为投标文件中照度计算书部分区域的照度均匀比不满足招标文件和强制性民用航空行业标准的规范要求。被告收到招标机构提交的重新评标专家报告后，作出了“同意专家复评意见，维持原评标结果”的决定，并于同年12月29日对重新评标报告予以网上备案，招标网当即自动生成高杆灯中标公告，公告显示：“经重新评标，艾伯克斯公司为某国际机场扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的最终中标人。”被告于12月31日通过招标网出具《国际招标评标结果通知》，招标机构凭该通知向中标人发出中标通知书，并将结果通知其他投标人，同时将投标保证金退还各投标来中标人。原告不服，提起涉案行政诉讼。
以上事实，有原、被告双方提交的证据予以证实。
本案一审的争议焦点是：被告市商委作出的维持重新评标结果的处理决定是否合法。
上海市长宁区人民法院一审认为：
依据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》以及其他相关法律规定，被告市商委作为机电产品国际招标投标活动行政主管部门，依法具有受理质疑、作出行政决定等的法定职权。
本案系电子政务引发的新类型案件，原、被告双方对被诉具体行政行为是否符合法定程序的争议，实质上是基于对传统与现代政府行政方式的不同认识。当今社会信息技术高速发展，电子政务的出现是信息技术影响政府行政方式的结果。电子政务，可以理解为现代政府行政的新方式，这种通过应用信息技术的方式有利于改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，有利于提高公共管理效率、公共决策科学性。电子政务有别于传统行政方式的最大特点，在于行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。本案中，《13号令》第六条已明确规定机电产品国际招标应当在招标网上完成评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标业务的相关程序，且本案所涉的《机电产品采购国际竞争性招标文件》也明确规定，机电产品国际招标在招标网上进行招标项目建档，招标公告发布、评标结果公示、质疑处理等招标程序，投标人必须于投标截止期前在招标网上成功注册。因此，原告希优公司对于机电产品国际招标、质疑处理采用网络化方式是明知的。原告选择本涉案投标项目，就表明其接受网络化的招投标方式和相关质疑处理的电子政务化行政处理方式。行政处理决定的载体可以有多种，可以采用电子方式也可以采用书面方式。行政机关作出行政决定后，可以通过计算机等自动设备将其转化成有文字的纸制品送达行政相对人，也可以通过网络以电子行政决定书的形式通知相对人，相对人也可以通过打印机将该行政决定打印在纸制品上，但是电子政务的初衷在于提高行政效率、节约行政成本，如果都以纸质记载文字为形式要件，则不能发挥计算机技术在提高行政效率上的优势。当然，自动设备作出的行政行为的形式，也理应符合程序法对形式上的一般规定。被告市商委对重新评标进行审核后，以公告形式在网络上作出的行政决定，符合《13号令》有关程序的规定，《13号令》也没有规定以网络方式作出行政决定的，还要另外向相对人送达书面的处理决定书。原告在接受电子政务化的行政处理方式后，又以被告未向其送达书面的处理决定书为由主张被告程序违法，缺乏法律依据，不予采纳。
判断被告市商委作出的重新维持评标结果的处理决定是否合法，还应当分析以下问题：一是对重新评标理由的审核；二是对重新评标专家抽取的审核；三是对招标文件的审核。
关于对重新评标理由的审核问题。《13号令》第四十一条规定：“在评标结束后，招标机构应当在招标网进行评标结果公示，公示期为七日。招标机构应按商务、技术、价格评议三个方面对每一位投标人的不中标理由在《评标结果公示表》中分别填写。填写的内容必须明确说明招标文件的要求和投标人的响应内容，《评标结果公示表》中的内容包括‘推荐中标人及制造商名称’、‘评标价格’和‘不中标理由’等，应当与评标报告一致。评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据，因商务废标而没有参加技术评议的投标人的技术偏离问题除外。”该条主要是关于首次评标结果公示时间、公示内容的规范性要求，而不是针对重新评标的要求。《13号令》第四十一条第三款的立法用意，在于制约首次评标委员会的评审行为，要求在作出决定后不得随意更改，不中标理由必须公示，以此来约束评审委员会审慎对待评标过程。从《13号令》的行文体系来看，第四十一条至第五十一条是以时间为线索的程序法规则。《13号令》第五十条第二款规定，“主管部门对质疑的处理意见一经作出立即生效并进行公示结果公告。”若投标人仍有异议，只能寻求复议或诉讼的救济方式，而不能循环往复地适用第四十一条至第五十条。因此，一个招投标项目最多只能经历一次重新评标，第四十一条第三款关于“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”的规定显然只适用于第一次评标，并不适用于重新评标。设置重新评标这一程序的用意，就是完全不受第一次评标的影响重新作出评价，对于一个完全独立的重新组成的评审委员会而言，其评审结果如果要受制于前一次评审结果，显然不合理，也与《13号令》的立法目的相违背。原告希优公司以重新评标违反《13号令》第四十一条第三款的规定而要求撤销被告市商委作出的具体行政行为，其理由不能成立。
关于对重新评标专家抽取的审核问题。《13号令》第三十三条第一款规定：“评标委员会由具有高级职称或同等专业水平的技术、经济等相关领域专家、招标人和招标机构代表等五人以上单数组成，其中技术、经济等方面专家人数不得少于成员总数的三分之二。”第四十九条第二款规定：“重新评标的专家应从国家级专家库中重新随机抽取，国家级专家不足时，可由地方级专家库中补充，但国家级专家不得少于三分之二，参加重新评标的专家人数不得少于前一次参与评标的专家人数。重新评标的评标结果需报送相应主管部门备案。”根据被告市商委提供的证据，本案所涉重新评标的评标委员会共有五人组成，包括专家四人和招标人、招标机构代表一人，四名专家均是国家级专家，达到了成员总数的三分之二，也没有少于首次评标四名专家的人数。《13号令》规定的评标委员会由专家、招标人和招标机构代表五人以上单数组成，并非原告希优公司所理解的五名专家组成评标委员会，招标人、招标机构的代表也是评标委员会的成员之一。商务部《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》第三十四条规定：“重新评标专家不得包含前一次参与评标和审核招标文件的专家。”该规定仅是针对专家而言，对评标委员会中的招标人、招标机构代表并未提出要求。居某在首次评标的评标委员会和重新评标的评标委员会中的身份均是招标人、招标机构代表，上述法律、法规没有规定招标人、招标机构的代表参加了第一次评标就不得参加重新评标。原告关于参加过第一次评标的招标人、招标机构代表再次参加重新评标有失公正的意见，缺乏法律依据。
关于对招标文件的审核问题。商务部《关于印发〈进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定〉的通知》第三十三条明确规定：“在质疑处理过程中，如发现招标文件重要商务或技术条款（参数）出现内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况，影响评标结果公正性的，当次招标视为无效，主管部门将在招标网上予以公布。”虽然根据《13号令》第三十三条规定，评标由评标委员会负责，但是被告市商委作为主管部门对招标文件负有审查的义务。涉案招标文件中，对“站坪其他地区照度均匀比”没有明确提出要求，但招标文件明确规定“所有提供设备的设计、制造、检验、测试、验收等标准应符合国际标准化组织及国际、国内相关行业已实施的标准”，其中《民用机场飞行区技术标准》系在招标文件中被引用的标准之一，该标准为中国民用航空总局发布，且中国民用航空总局于2006年6月1日颁布施行的《关于发布〈民用机场飞行区技术标准〉的通知》中明确写明该标准为“强制性民用航空行业标准”，即必须执行的标准。虽然招标文件中对“站坪其他地区照度均匀比”没有明确提出要求，但鉴于《民用机场飞行区技术标准》对照度均匀比有明确的要求，两者并不矛盾，因此招标文件并未出现“重要商务或技术条款（参数）内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况”。原告希优公司的诉讼主张不能成立。
综上，被告市商委作出的维持原评标结果的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，行政程序合法，适用法律正确。原告希优公司认为被诉具体行政行为违法，要求撤销被诉维持原评标结果具体行政行为的诉讼请求，因缺乏相应的事实证据和法律依据，不予支持。据此，上海市长宁区人民法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，于2010年1月15日判决如下：
驳回原告希优公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告希优公司负担。
希优公司不服一审判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉，坚持原审诉讼请求，要求撤销被上诉人市商委对重新评标意见进行审核后所作出的维持原评标结果的决定。其主要上诉理由是：废标理由事实依据不足，重新评标后，将废标理由由初评时不满足招标文件打星号条款改变为招标文件要求以外的其他理由没有依据，废标理由不能成立。重新评标是一次招投标过程中对初评质疑的处理程序，应当受《13号令》第四十一条第三款等条款的规制，既然重新评标后原废标理由不成立，说明上诉人的质疑已经成立，不应再以新的理由宣告废标。被上诉人未提供对重新评标专家抽取过程进行监督的证据，且重新评标应以专家组意见作出而不是组成新的评标委员会，居某作为专家参与重新评标不符合规定。根据《13号令》，投标人如对评标结果有异议，除在网上提出质疑外，还应提交书面文件，故本案所涉并非纯粹的电子政务。被上诉人收到上诉人质疑后，未向上诉人送达针对上诉人质疑的处理决定，也未告知上诉人是否受理质疑、是否启动重新评标等内容，其行政程序违法。请求二审法院撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人市商委辩称：坚持原审答辩意见。被上诉人对重新评标的审核决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定权限和程序，请求二审法院维持原判。
原审第三人浦东机场公司述称：同意被上诉人市商委意见。机场正式运营前必须经过民航总局的专业验收，上诉人希优公司提供的产品技术指标不符合民航总局的强制性要求。请求二审法院维持原判。
原审第三人机场集团公司、艾伯克斯公司均述称同意被上诉人市商委意见，请求二审法院维持原判。
上海市第一中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
上海市第一中级人民法院二审认为：
根据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》等规定，被上诉人市商委具有监督本市机电产品国际招标投标活动、作出涉案行政决定的法定职权。根据本案事实，被上诉人受理上诉人希优公司的质疑后，责成招标机构重新评标，并在审查重新评标报告过程中，依法对招标文件、重新评标专家的组成、复评意见等内容进行了监督审核，查明重新评标报告符合法律规定，作出同意复评意见、维持原评标结果的决定，其行政行为合法。被上诉人在招标网上作出重新评标的质疑处理决定，对重新评标报告依法进行审查后作出审核决定，并对重新评标报告予以网上备案，生成涉案高杆灯中标公告，行政程序亦无不当。
根据涉案重新评标专家材料载明的专家姓名、职务、专家库级、人数等信息，参与涉案重新评标的专家组成符合法定要求。被上诉人市商委关于网络系统设计程序已经足以保证评审专家抽取的随机性和公正性的答辩意见应予采纳。上诉人希优公司认为被上诉人应对重新评标专家抽取过程进行现场监督的上诉意见缺乏法律依据，其对于重新评标负责机构及评标委员会组成人员的质疑，亦缺乏相应的事实和法律依据，均不能成立。
原审法院关于《13号令》第四十一条第三款规定只适用于第一次评标，并不适用于重新评标的意见正确，上诉人希优公司关于重新评标更改废标理由违反《13号令》第四十一条第三款规定的上诉意见，不能成立。
相关法律已明确规定招标业务的相关程序均在招标网上完成，被上诉人市商委已依法在招标网上公布了组织专家重新评标的质疑处理决定，又于重新评标后对重新评标报告予以网上备案，生成了载明最终中标人的中标公告。上诉人希优公司通过查看招标网上公布的上述内容即已知道被上诉人经过重新评标作出了维持原评标结果的决定。因此，上诉人关于被上诉人应直接向其送达针对质疑作出的处理决定的上诉意见，及其对于处理过程相关程序的质疑意见，因未提供相应的法律依据，不予采纳。
综上，上海市第一中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2010年5月19日判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人希优公司负担。
本判决为终审判决。
公报案例 上海罗芙仙妮化妆品有限公司诉上海市工商行政管理局金山分局工商行政处罚决定案
（最高人民法院公报2009年第11期公布）
【裁判摘要】
一、《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条规定：“经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手广……（三）擅自使用他人的企业名称或者姓名，引人误认为是他人的商品；……”据此，使用他人企业名称构成不正当竞争的，应当具备以下要素：使用者与被使用者一般存在同业竞争关系；使用行为未征得被使用人的许可，属擅自使用；被使用的企业名称在市场上具有一定的知名度，为相关公众所知悉；使用行为易使相关公众将使用人提供的商品误认为是被使用人的商品。
二、根据最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第六条第一款的规定，具有一定的市场知名度、为相关公众所知悉的企业名称中的字号，可以认定为反不正当竞争法第五条第（三）项规定的“企业名称”。
三、行为人通过在境外注册登记企业，然后再授权其所控制的境内企业使用境外企业名称的方式，以规避我国对企业注册的审查，从而间接达到其擅自使用国内外知名企业名称或者企业名称中的字号的目的，造成相关公众对商品产生误认的，尽管该行为表面上是使用了行为人自己注册的企业名称或者企业名称中的字号，同样属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条第（三）项规定的不正当竞争行为，应当依法承担相应的法律责任。
原告：上海罗芙仙妮化妆品有限公司，住所地：上海市嘉定区环城路。
法定代表人：才宝晶，该公司董事长。
被告：上海市工商行政管理局金山分局，住所地：上海市金山区卫零路。
法定代表人：金关明，该分局局长。
第三人：欧莱雅（中国）有限公司，住所地：上海市华山路2号中华企业大厦。
法定代表人：盖保罗（PAOLO GASPARRINI），该公司董事长。
原告上海罗芙仙妮化妆品有限公司 （以下简称罗芙仙妮公司）不服被告上海市工商行政管理局金山分局（以下简称工商金山分局）作出的沪工商金案处字（2008）第280200810005号行政处罚决定具体行政行为（以下简称涉案行政处罚决定），向上海市金山区人民法院提起行政诉讼。因欧莱雅（中国）有限公司（以下简称欧莱雅公司）与本案有利害关系，故依法追加其作为第三人参加诉讼。
原告罗芙仙妮公司诉称：被告工商金山分局认为原告存放在上海复杉生物制品有限公司（以下简称复杉公司）仓库内的“罗芙仙妮”和“碧优泉”系列化妆品涉嫌不正当竞争，予以查扣，并作出涉案行政处罚决定。原告系依法登记的合法企业，产品上使用的系原告在香港合法登记的法国欧莱雅集团有限公司的企业名称和合法注册的“罗芙仙妮”商标等，原告未擅自使用他人的企业名称或商标。涉案行政处罚决定缺乏事实和法律依据，故请求撤销被告作出的涉案行政处罚决定具体行政行为。
原告罗芙仙妮公司提交以下证据：
1.原告罗芙仙妮公司营业执照、复杉公司营业执照、法国欧莱雅集团有限公司营业执照等，证明原告与法国欧莱雅集团有限公司等企业情况。
2.“罗芙仙妮”商标注册证、“碧优泉”和“OREAL”商标受理通知、法国欧莱雅集团有限公司签署的授权书等，证明“罗芙仙妮”系注册商标，“碧优泉”和“OREAL”两枚申请中商标的使用权利及授权原告罗芙仙妮公司使用企业名称的情况。
3.4个品种的包装盒、荣誉证书2份，证明原告罗芙仙妮公司的产品外包装没有突出使用“欧莱雅”文字，不足以与第三人欧莱雅公司的产品混淆，同时证明原告产品所获得的荣誉。
4.增值税发票4张、汇款凭证，证明原告罗芙仙妮公司的化妆品已出售给复杉公司。
5.上海市工商行政管理局普陀分局询问通知书，证明原告罗芙仙妮公司未曾受到其他工商行政管理机关的处罚，以此说明原告行为不违法。
6.国家商标局2006年6月认定驰名商标名录、“罗芙仙妮”商标和“L'OREAL欧莱雅”商标对比图样等，证明原告罗芙仙妮公司与第三人欧莱雅公司使用不同的商标，互不关联。
7.退货单24份，证明事发后原告罗芙仙妮公司收到退回化妆品的有关情况。
被告工商金山分局辩称：原告罗芙仙妮公司之行为属于擅自使用欧莱雅股份有限公司和第三人欧莱雅公司的企业字号，足以导致消费者的误认和混淆，违反了反不正当竞争法的相关规定，应当依法予以处罚。被告所作行政处罚决定合法正确，故请求驳回原告诉讼请求。
被告工商金山分局提交以下证据：
1.第三人欧莱雅公司投诉书、情况说明、欧莱雅股份有限公司注册登记材料公证书、“欧莱雅”和“碧欧泉”商标注册情况、欧莱雅股份有限公司委托第三人欧莱雅公司代理的委托书、碧儿泉公司委托第三人代理的委托书等，证明第三人及欧莱雅股份有限公司的基本情况、商标注册情况以及向被告工商金山分局提出投诉的情况。
2.《全国重点商标保护名录》（2006年6月调整）、第三人欧莱雅公司及“欧莱雅”品牌所获荣誉证书、第三人及“欧莱雅”品牌相关报道、2001-2003年间广告投入证明、“欧莱雅OULAIYA及图”商标异议裁定书、关于“L'OREAL”商标异议的裁定书、财富中国等媒体对欧莱雅的评定、欧莱雅产品销售网点清单、认定“欧莱雅”为驰名商标的商标异议裁定书等，证明第三人是知名企业，其对产品投入了大量广告，其“欧莱雅”品牌获得较高知名度，其商标被列为重点商标，并被认定为驰名商标。
3.原告罗芙仙妮公司章程及资产额证明、法国欧莱雅集团有限公司注册证书、授权书等，证明原告、法国欧莱雅集团有限公司的投资主体情况以及授权情况。
4.代理授权书、罗芙仙妮特许经销合同、产品价格表、罗芙仙妮产品发货单、产品委托加工合同、加工生产合作协议、原告罗芙仙妮公司委托印刷产品外包装发票、购买化妆品容器发票等，证明原告产品的销售、代理及委托制作包装情况。
5.原告罗芙仙妮公司法定代表人的6份询问笔录、上海嘉妮生物科技有限公司 （以下简称嘉妮公司）法定代表人询问笔录、与嘉妮公司的产品委托加工合同、加工物品清单、上海美缘家化有限公司法定代表人询问笔录、上海豪生印刷有限公司（以下简称豪生公司）法定代表人询问笔录、豪生公司与原告的业务往来发票、暂扣物品货值清单等，证明原告委托嘉妮公司灌装、豪生公司印制外包装定牌生产化妆品等情况。
6.现场检查笔录、现场照片18幅、产品说明书2份和41种涉案化妆品的外包装，证明被告工商金山分局执法人员在执法现场发现的涉案化妆品上标注了“法国欧莱雅集团有限公司”等字样的情况。
7.招商手册、解放日报刊登的新闻宣传、网站网页公证书，证明原告罗芙仙妮公司在其产品广告宣传、网站上等使用“法国欧莱雅集团有限公司”名义或“法国欧莱雅”。
第三人欧莱雅公司述称：“欧莱雅 L'OREAL”在中国已成为高知名度的驰名商标，是其知名字号和品牌的核心文字。原告罗芙仙妮公司使用“欧莱雅”字号无合法依据，且使相关公众产生混淆、误认，侵犯了第三人的企业名称权，构成不正当竞争，被告工商金山分局所作具体行政行为正确，请求法院驳回原告之诉讼请求。
第三人欧莱雅公司提交以下证据：
1.第三人欧莱雅公司2005-2008年间广告投放数据及1999-2008年间销售数据、（2008）京国信内经证字第1333号、1335号公证书等，证明第三人坚持连续性的广告投放。
2.2002-2003年广告投放登载，证明第三人欧莱雅公司在相关媒体上刊载广告的情况。
3.2000年前部分广告投放登载，证明“欧莱雅”品牌在市场上早已获得较高知名度。
4.驰名商标认定文件清单，证明其商标被认定为驰名商标时已有证明其驰名情况的相关证据。
5.“欧莱雅”品牌全国柜台设立清单及柜台图样，证明第三人欧莱雅公司产品销售的地域范围。
6.原告罗芙仙妮公司在其公司网站上以及其他网站发布的信息、原告网站与第三人欧莱雅公司网站的注册信息、北京市第二中级人民法院（2000）二中知初字第89号民事判决书、第三人参加公益行动的网页报道等，证明原告在其网站上发布的信息造成消费者对原告产品与第三人的关联性产生误认。
7.（2008）京国信内经证字第1331号、1332号、1334号公证书等，证明由财富、INTERBRAND等权威认定机构对“欧莱雅”品牌的评定，并通过网页予以公示。
上海市金山区人民法院经依法组织双方当事人质证并开庭审理，查明以下事实：
2007年10月19日，根据第三人欧莱雅公司的举报，被告工商金山分局执法人员对存放在上海市金山区吕巷镇复杉公司 （原告罗芙仙妮公司法定代表人为复杉公司唯一的股东、法定代表人）仓库内的化妆品进行了现场检查。经检查，所涉品牌为“罗芙仙妮”、“碧优泉”两个系列化妆品。在“罗芙仙妮”系列化妆品的外包装上印有“法国欧莱雅集团有限公司授权监制”字样，化妆品容器上贴有“法国欧莱雅集团有限公司”字样标签；在“碧优泉”系列化妆品的外包装上标注有“法国欧莱雅集团有限公司监制”字样，化妆品产品说明书上印有“法国欧莱雅集团有限公司”字样，化妆品的外包装箱上标有“法国欧莱雅集团有限公司”字样。被告执法人员对复杉公司仓库内的化妆品进行了封存、扣留，数量为 35 712个（瓶）和9盒“OREAL”礼品套盒，货值2 760 214元。被告另发现，原告在其招商手册中，每页都写有“源自法国的顶级品牌”，使用了“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称；在原告网站上出现了“法国欧莱雅集团有限公司”、“源自法国的顶级品牌ROYALSHE研究所”、“法国欧莱雅你值得信赖的化妆品供应商”等内容，使用了“法国欧莱雅”等字样；2007年9月10日，《解放日报》第七版刊登了一则内容为“法国欧莱雅”在上海金山区投资兴建“罗芙仙妮”流水线的报道。根据上述检查发现的情况，被告认定原告生产、销售涉案两个系列化妆品的行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不正当竞争法）第五条第（三）项的规定，遂向原告发出了听证告知书。因原告未提出听证申请，被告遂依据反不正当竞争法和《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）的相关规定，于2008年1月17日作出了涉案行政处罚决定。涉案行政处罚决定作出后，原告不服，向上海市工商行政管理局申请复议，该局于2008年4月21日作出沪工商复决字（2008）第7号复议决定，维持涉案行政处罚决定。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
另查明：2004年5月27日，原告罗芙仙妮公司法定代表人才宝晶在香港注册登记了“法国欧莱雅集团有限公司”。同年8月28日，才宝晶以个人名义在国家商标局注册了“RoyalShe罗芙仙妮”商标。同年9月14日，罗芙仙妮公司成立，其经营范围为从事化妆品、化妆品原料、美容仪器等销售，法定代表人为才宝晶。同年9月17日，法国欧莱雅集团有限公司签署了授权书，授权原告作为该集团下属“罗芙仙妮”品牌在中华人民共和国的全权代理，并允许原告宣传使用该公司的企业徽标、企业名称、公章等。2005年至2006年期间，原告委托豪生公司印制标有“法国欧莱雅集团有限公司授权监制”等字样的“罗芙仙妮”化妆品外包装。2006年3月23日至2007年3月2日，原告委托嘉妮公司代为加工“罗芙仙妮”、“碧优泉”系列化妆品，并向该公司提供加工上述化妆品的内外包装及配套材料，共计委托生产上述化妆品21种36 319个（瓶）。
2004年11月19日，原告罗芙仙妮公司法定代表人向国家商标局提出“碧优泉”（中文文字组合）和“OREAL”（英文字母组合，其中R的上半部分半圆内涂黑，A的上半部分三角内涂黑）商标注册的申请，该注册申请受理后，至今未获准注册。在涉案“碧优泉”系列化妆品的包装容器上，原告标注了“OREAL”商标标记和波浪形飘带标志。在实际使用中，原告去掉了“OREAL”商标中的涂黑部分，并将“O”作了放大使用，还将“OREAL”与“法国欧莱雅集团有限公司”等连用。
还查明：“L'OREAL”公司（译为欧莱雅股份有限公司或莱雅公司）于1907年在法国成立，是一家以生产美容美发产品并提供相应服务为主的知名公司。20世纪90年代，同名的“L'OREAL”化妆产品进入中国市场时，中文译名“莱雅”同时用于其企业字号和注册商标。1997年起，该公司统一使用“欧莱雅”作为“L'OREAL”的中文译名。自1998年起，中文“欧莱雅”及与“L'OREAL”组合的商标先后获准在第3类商品上注册。2000年6月和2006年6月，国家商标局将“欧莱雅L'OREAL”商标列入全国重点商标保护名录。2001年7月，国家商标局针对其他单位申请在自行车类别上注册“欧莱雅OULAIYA及图”商标异议作出了（2001）商标异字第1211号商标异议裁定，裁定书指出：“异议人商标‘L'OREAL’及其中文音译‘欧莱雅’在化妆产品领域享有一定知名度，并已在中国获准商标注册。其商标中文‘欧莱雅’为异议人法文商标音译，为自创无含义词汇。该文字组合通过异议人在中国的广告宣传，已成为标注异议人产品的显著标识，消费者一般将该文字组合与异议人相联系。”因此对该“欧莱雅OULAIYA及图”商标不予核准注册。2006年6月，国家商标局在商标异议裁定中，认定“L'OREAL欧莱雅”商标为驰名商标。
第三人欧莱雅公司成立于2000年9月，系欧莱雅股份有限公司投资的外商投资企业。其在中国大陆生产和销售、代理包括“欧莱雅L'OREAL”、“碧欧泉”等品牌的化妆品。该公司成立后，先后获得过“2002中国人喜爱的外国商标”、“2003年度‘欧莱雅’牌美容品市场综合占有率前三位”、“‘欧莱雅’牌护肤品市场综合占有率前六位”等荣誉。
本案一审的争议焦点是：一、被告工商金山分局将原告罗芙仙妮公司认定为涉案行政处罚决定的相对人是否正确；二、被告认定原告的行为构成不正当竞争是否正确。
上海市金山区人民法院一审认为：
根据反不正当竞争法第三条第二款之规定，被告工商金山分局具有在本行政区域内对不正当竞争行为进行监督检查的行政执法职权。被告基于鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，维护正常的市场竞争的目的，作出涉案行政处罚决定，其执法目的正当。被告在接到举报后，对原告罗芙仙妮公司的涉案化妆品进行了封存和扣留，经过现场检查，并经过调查取证，依法履行了向原告告知行政处罚的事实、理由及依据，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利等法定程序，据此作出涉案行政处罚决定的具体行政行为，其执法程序合法。
关于被告工商金山分局将原告罗芙仙妮公司认定为涉案行政处罚决定的相对人是否正确的问题。违法行为人应当成为行政处罚的对象。本案中，涉案化妆品的生产，系由原告委托豪生公司印制包装盒，再由原告提供加工上述化妆品的内外包装及配套材料，委托嘉妮公司定牌生产，销售也由原告以其和法国欧莱雅集团有限公司的名义在各省市征召代理商进行代理销售，货款亦由原告收取。因此，原告是涉案化妆品的生产组织者和销售者，被告以其作为涉案行政处罚决定的相对人并无不当。
关于被告工商金山分局认定原告罗芙仙妮公司的行为构成不正当竞争是否正确的问题。判断该问题必须明确以下几点：1.被告认定原告使用“欧莱雅”属于“使用他人的企业名称”是否成立。“欧莱雅”商标权和企业名称权属于欧莱雅股份有限公司和第三人欧莱雅公司，第三人成立后，“欧莱雅”又成为其企业字号，并且通过在中国大陆市场的销售行为获得相当的市场占有率和知名度，对此第三人享有“欧莱雅”知名企业名称权。“欧莱雅”作为商标和企业字号均享有相当的市场知名度，成为我国诸多消费者所熟悉的化妆品品牌和企业。“欧莱雅”商标先后被国家商标局列为重点保护商标名录，被认定为驰名商标。“欧莱雅”作为国际品牌的商标，早已受到我国商标法的保护。因此，被告关于原告使用“欧莱雅”属于使用他人企业名称的认定正确。2.被告认定原告的行为属于“擅自使用他人企业名称”是否成立。原告以“法国欧莱雅集团有限公司”的名义宣传其“罗芙仙妮”系列和“碧优泉”系列化妆品，在其产品上标注该企业名称，但该授权使用应当遵守我国相关法律、法规的规定，不应侵害他人的合法权益。首先，企业法人的名称权属于法人的人身权范畴，按照人身权的一般原理，人身权具有专属性，不得任意授予他人使用；其次，由于知名企业名称的特殊性，擅自使用知名企业名称中的字号可被认定为擅自使用他人的企业名称，这已经为最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第六条第一款明确规定；再次，该授权系原告关联企业间的授权，表面上似乎是使用香港“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，但其本质，是通过使用“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，间接达到使用第三人欧莱雅公司企业名称的目的。在实际使用中，原告还将“OREAL”与“法国欧莱雅集团有限公司”等不规范连用，对此原告不能说明该使用系合法。综上，被告认定原告的行为属于“擅自使用他人企业名称”是正确的。3.被告认定原告的行为造成消费者对商品的误认和混淆是否成立。原告使用“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，不但含有第三人企业名称中字号的核心文字，又有第三人投资人所属国名，作为普通消费者，显然难以将原告与欧莱雅股份有限公司和第三人加以区分。除了标注上述企业名称外，原告又在其“碧优泉”系列化妆品的包装容器上标注了“OREAL”标记，该商标与“L'OREAL”注册商标相近；其“碧优泉”商标及波浪形图形，与第三人代理的“碧欧泉”商标一字之差，所标记的波浪图形也相近。再结合原告在其招商手册、网站上以“法国欧莱雅集团有限公司”名义所作宣传，已经足以使消费者产生混淆和误解。被告据此认定原告的行为会导致消费者的误认和混淆是正确的。
综上，被告工商金山分局依据所收集的证据，认定原告罗芙仙妮公司擅自使用他人的企业名称，并足以导致消费者的误认和混淆，违反了反不正当竞争法第五条第（三）项的规定，构成对第三人欧莱雅公司的不正当竞争，具有充足的事实依据和法律根据，并无不当。由于涉案化妆品的案值为2 760 214元，根据产品质量法第五十三条的规定，被告作出没收涉案化妆品，并对原告处以罚款450000元的涉案行政处罚决定，并无不当。
据此，上海市金山区人民法院根据反不正当竞争法第五条第（三）项、第二十一条第一款，产品质量法第五十三条，最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第六条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于2008年9月23日判决：
维持被告工商金山分局作出的涉案行政处罚决定具体行政行为。
罗芙仙妮公司不服一审判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉。其主要上诉理由是：罗芙仙妮系列化妆品拥有合法授权，碧优泉系列化妆品标识是上诉人的法定代表人才宝晶向国家商标局申请注册的商标，上诉人不存在擅自使用他人企业名称等行为。被上诉人工商金山分局作出的涉案行政处罚决定没有法律依据，执法程序违法，请求撤销一审判决，撤销涉案行政处罚决定。
被上诉人工商金山分局辩称：上诉人罗芙仙妮公司的法定代表人才宝晶在香港注册的法国欧莱雅集团有限公司实际并不从事生产，设立法国欧莱雅集团有限公司并授权上诉人使用该公司企业名称的实质，是想不正当使用原审第三人欧莱雅公司的企业名称，造成公众对其商品的误解。涉案行政处罚决定正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人欧莱雅公司述称：2004年才宝晶在香港注册法国欧莱雅集团有限公司之时，原审第三人在中国已经具备了相当的知名度，才宝晶注册法国欧莱雅集团有限公司的实质目的就是为了“傍名牌”，其对上诉人罗芙仙妮公司的授权侵犯了原审第三人的企业名称权，涉案行政处罚决定正确，请求维持原判。
上海市第一中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
本案二审的争议焦点是：一、被上诉人工商金山分局关于上诉人罗芙仙妮公司的行为会导致消费者对其产品发生误认和混淆的认定是否正确；二、被上诉人关于上诉人的行为属于不正当竞争的认定是否正确。
上海市第一中级人民法院二审认为：
涉案化妆品品牌“碧优泉”名称与原审第三人欧莱雅公司代理的化妆品品牌“碧欧泉”名称仅一字之差，其上标注的“OREAL”、波浪形图形与原审第三人的“L'OREAL”和波浪形图形商标相近，该文字及图形与上诉人罗芙仙妮公司法定代表人才宝晶向国家商标局申请注册而尚未获准的商标并不相同，且涉案产品包装上还标有包含原审第三人企业字号“欧莱雅”、原审第三人投资者所属国“法国”等字样在内的“法国欧莱雅集团有限公司”字样。鉴于“欧莱雅”的知名度，结合上述多重因素，普通消费者很难将涉案化妆品与原审第三人代理的产品加以区分，被上诉人工商金山分局据此认定上诉人的行为会导致消费者对其产品的误认和混淆是正确的。
上诉人罗芙仙妮公司认为法国欧莱雅集团有限公司和原审第三人欧莱雅公司是不同的企业，生产销售不同品牌的化妆品，上诉人不存在不正当竞争行为。对此法院认为，企业生产经营中应当遵循诚实信用、公平竞争的原则。上诉人在委托生产、销售“罗芙仙妮”系列化妆品和“碧优泉”系列化妆品的过程中，在上述产品的外包装以及宣传中突出使用“法国”、“欧莱雅”等字样，在招商手册中称涉案产品为“来自法国的顶级品牌”，又将与大众消费者所熟悉的“L'OREAL”标识相似的“OREAL”图形商标等在涉案化妆品上联合标注，而同时在涉案化妆品的包装上均未标注实际权利人或生产企业，在宣传中也从未就此予以特别的说明。同时，法国欧莱雅集团有限公司由上诉人法定代表人才宝晶于2004年5月27日在香港注册成立，2004年9月14日罗芙仙妮公司成立，同月17日法国欧莱雅集团有限公司即对罗芙仙妮公司授权使用其企业名称、公章等；2006年12月才宝晶通过股权转让成为复杉公司的唯一股东和法定代表人后，罗芙仙妮公司又委托复杉公司加工生产涉案化妆品。纵观上述事实，结合才宝晶关于“法国欧莱雅集团有限公司不从事实际生产经营活动，仅为罗芙仙妮品牌产品授权而注册”的陈述，可以认定法国欧莱雅集团有限公司在香港的注册成立，系为了规避我国法律关于企业注册审查的规定，进而达到使用他人企业名称的不正当目的，同时可以认定上诉人实施了擅自使用原审第三人欧莱雅公司企业名称的行为，造成消费者将上诉人商品误认为原审第三人产品，属于不正当竞争行为。上诉人关于其行为不构成不正当竞争的上诉理由不能成立。
根据反不正当竞争法第二十一条第一款的规定，经营者假冒他人的注册商标、擅自使用他人的企业名称或姓名，伪造或者冒用质量标志，对商品质量作引入误解的虚假表示的，依照《中华人民共和国商标法》和产品质量法的规定处罚。上诉人罗芙仙妮公司生产、销售的“罗芙仙妮”系列化妆品上标有“法国”、“欧莱雅”字样，而“欧莱雅”是原审第三人欧莱雅公司企业名称中的字号，同时作为国际品牌的商标也已成为我国重点保护的商标和驰名商标；上诉人生产、销售的“碧优泉”系列化妆品上有容易与欧莱雅公司代理的“碧欧泉”化妆品发生混淆和误认的品牌、商标标识；上诉人在公司招商手册中声称其品牌是“来自法国的顶级品牌”，故意作引人误解的表示。基于上述事实，被上诉人工商金山分局根据反不正当竞争法第五十三条的规定，作出涉案行政处罚决定是正确的，应予维持。
综上，上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2008年12月19日判决：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。