三、全面深化改革以来的农村土地制度改革

（一）新一轮农村土地制度改革的背景

改革开放以来，中国逐步形成了以公有制为基础，以耕地保护和节约集约用地为主线，以用途管制、农地征收、宅基地无偿分配为主要内容的中国特色农村土地制度。在四十多年的运行中，该制度为中国农村地区的稳定和城市地区的经济发展作出了重要的历史贡献。然而，随着社会经济的快速发展，城乡发展不均衡、城乡收入差距过大的矛盾日益突出，以及上升到国家层面“不平衡、不充分”的发展论断，都与中国当前农村土地制度本身存在的问题有关。

第一，中国农村土地产权主体不明晰，是农村土地经济关系产生矛盾的根源。国家对农村土地所有权权利主体的界定主要体现在《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》第八条：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”从法理上看，农民集体是农村土地的产权主体，农民集体指一定范围内的全体农民，区别于自然人、法人和其他组织。围绕农村土地的使用、收益、支配、处分等权利，理应召集所有农民个体进行集体讨论，但这一组织和决策过程成本极高，且效率较低，因此实践中多是村民代表大会或村干部代为行使相关权利，这就造成了农村土地产权主体的缺位。

农村土地产权主体不明晰直接导致农村土地经济关系的模糊，从而各方之间产生利益冲突，主要表现为城乡之间和集体内部的矛盾。城乡之间的矛盾主要体现在地方政府借“公共利益”之名征收农民集体的土地，在这一过程中，农民集体并非完整意义上的法人，因此在征地过程中难以与政府形成民事上的对等地位，且无法抗拒政府对农村土地使用权、收益权、处分权甚至所有权的干预。集体内部的矛盾，一方面表现在部分村干部可能利用职务之便侵占集体利益，比如利用集体土地发包权为己谋私；另一方面则表现为农村土地利用上的“公共地悲剧”，即农民以个人利益为目标采取掠夺式经营的方法，造成农村土地肥力与地力的下降，或者盲目侵占、超占土地用于房屋建设。

第二，中国农村土地产权不完整，限制了农村土地各项权能的实现。城市土地制度经过四十多年的发展，已经基本形成了相对完备的土地产权体系，但农村土地产权仍存在不完整的问题。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》规定：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”这一规定将中国土地所有制划分为国家所有与集体所有的二元土地产权结构，再加上土地用途管制制度、征地制度等，农村土地产权在使用权、收益权、处分权和所有权等权能上便产生了不完整这一问题。比如，农村土地只能用于与农业生产相关的用途活动，并因此仅享有与农业生产相关的收益，农村土地一般不能转让给集体以外的其他个人或组织使用，农民集体也难以与地方政府的征地行为相对抗。

农村土地产权的不完整会引发一系列矛盾，最大的问题在于农民集体无法充分享有农村土地的各项权能，其土地权益无法得到保障。具体而言，在现行制度框架下，农村土地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但转变为集体建设用地时，除了要办理农地转用审批手续，使用范围还被严格限定在农民自用、以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地内。此外，农村土地不得出让、转让或出租用于非农建设，集体建设用地的流转范围也严格受限。这意味着农村集体建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价。农民集体的权益无法得到根本保障，农民集体的土地权益也无法实现。

第三，农村土地市场机制尚未建立，土地资源配置效率低下，农民集体的权益难以得到保障。农村土地产权的不完整增加了土地市场交易的不确定性与风险，进而无法有效促成农村土地交易流转的实现，而2019年之前的法律法规也限制了农村土地市场的形成。根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该法强调“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。上述规定堵塞了农村土地流入土地市场的正常渠道，导致农村土地市场难以成型，并由此形成了城乡二元土地市场。

农村土地市场的欠发育进一步给农村地区的稳定与经济发展带来诸多影响：一是市场竞争机制的欠缺导致农村土地长期处于一种低效率配置的状态，以“空心村”“废旧厂房”等现象为典型的土地闲置或低效利用状态较为普遍，而宅基地配置方面更是出现了“多户一宅”与“一户多宅”并存的“冰火两重天”现象，土地资源错配现象较为严重；二是农村土地的资产属性被人为抑制，而资本属性更是无从谈起，农民集体的土地权益无法得到根本保障；三是由于庞大的现实需求存在，农村地区存量集体建设用地长期未被纳入规范的市场管理体系中，造成集体建设用地隐形交易大量存在，甚至出现了小产权房买卖和农村宅基地私下交易等混乱现象1 ，这是造成农村地区不稳定的重要原因。

第四，土地所有权的单向流动及征地制度的存在，导致了“以农补工”的局面，侵害了农民集体的土地权益与发展权利。根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，在中国城乡二元土地产权制度以及城乡二元土地市场的基本体制下，只允许国家（尤其是地方政府）通过行政强制力和土地征收手段将集体所有土地转变为国家所有土地，而不允许国家所有土地转变集体所有土地，更不允许集体所有土地入市交易买卖。

现有的农村土地制度不仅限制了农村土地市场的形成，而且通过土地征收的方式，将广大农村地区的土地资源变成国有土地市场的“储备资源”，为地方国有土地一级市场源源不断地提供价格低廉的土地要素。在这一过程中，地方政府通过“低价征收、高价竞出”获得了大量的土地增值收益，并直接服务于城市地区的工业化与城镇化进程，而农民集体仅获得少量收益（按原有农业用途一定倍数补偿），且损失了原有土地的所有权及发展权利，农村地区也失去了发展的机会。此外，因土地征收制度不完善，尤其是征地补偿标准过低，各地存在冲突现象，为社会治理带来了风险。

第五，农村土地收益分配机制不完善，阻碍了城乡统筹与区域协调发展。在2015年这轮农村土地制度改革之前，农村土地制度面临着土地收益分配不合理的问题，主要指“无偿、均质化”的分配机制。例如，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》中对宅基地分配作出如下规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”此外，早期农村土地经济收益相对较低，不同利益主体的矛盾并不突出，这掩盖了农村土地制度未能兼顾国家、集体、个人利益的问题。

然而，随着社会经济的发展，尤其是在经济发达、土地市场化程度较高的地区，农村土地的经济价值在逐渐显现并不断提升，农民、集体以及地方政府围绕农村土地收益的利益冲突也越发明显。例如，征地所引发的矛盾，本质上是农民集体与地方政府之间收益分配的不均衡导致的。此外，农村土地收益分配机制的缺乏，还导致了城市与农村之间、集体与集体之间、集体与农民之间，以及农民与农民之间的收益分配冲突，加剧了城乡及农村地区内部的分化，成为制约城乡统筹发展与区域协调发展的重要因素之一。

总之，中国当前农村土地制度已无法适应新时代经济社会发展的要求，不仅阻碍了农村地区土地资源配置效率的提高，还削弱了农民集体的农村土地权益，是加深城乡二元体制烙印、加剧城乡发展不平衡的重要因素。因此，积极推进农村土地制度改革十分必要且迫在眉睫。

（二）破壁而出的新一轮农村土地制度改革

为了响应党的十八届三中全会有关全面深化改革重大问题的会议精神，同时也是为了破解现行农村土地制度运行中暴露出的种种问题，2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称“《意见》”），并于2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，标志着新一轮的农村土地制度改革正式进入了试点阶段。《意见》的出台，不仅树立了新一轮改革应当坚持的“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不降低”的底线思维，还对各项制度改革的任务目标作出了具体要求。

2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，拟授权国务院在33个试点县（市、区）行政区域内分别开展为期三年的农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度以及征地制度改革，并允许试点地区在2017年12月31日前暂停调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规中与新一轮农村土地制度改革内容相悖的法律条文，移除了改革实践的法律障碍，这标志着新一轮农村土地制度改革正式进入启动实施阶段。

试点之初，全国33个改革试点地区根据中央政府改革设定的安排，分别承担了新一轮农村土地制度改革中的其中一项进行试点，其中，农村集体经营性建设用地入市制度改革和宅基地制度改革的试点地区为30个，征地制度改革的试点地区为3个（见表1-1）。例如，德清县起初是浙江省唯一开展农村集体经营性建设用地入市制度改革试点的地区；福建省晋江市最早开展的是宅基地制度改革；而内蒙古自治区和林格尔县最早开展的是征地制度改革。

随着改革的深入，各试点地区在开展单项农村土地制度改革的实践中，暴露出诸如难以调动地方政府征地制度改革积极性、宅基地与集体经营性建设用地之间界线模糊、集体经营性建设用地存量较少等现实问题，阻碍了各项改革内容的推进，并限制了改革成效的进一步扩大。对此，2016年9月，中央全面深化改革委员会办公室复函同意原国土资源部将农村集体经营性建设用地入市制度和征地制度改革扩大到全国33个试点地区的建议，即允许开展宅基地制度改革的15个试点地区实现三项制度改革的联动，允许农村集体经营性建设用地入市制度改革的15个试点地区扩大开展征地制度改革，以及允许开展征地制度改革的3个试点地区同时开展农村集体经营性建设用地入市制度改革。

此后，为进一步深化落实中央改革的任务目标，2017年10月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议并通过了将新一轮农村土地制度改革试点期限延长一年至2018年12月31日的决议，以期进一步深入推进改革试点，更好地总结试点经验，为修改法律打好基础。同年11月，国土资源部在《关于深化统筹农村土地制度改革三项试点工作的通知》中明确指出，将宅基地制度改革从15个拓展到所有试点地区，意味着33个试点地区同时开展农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度以及征地制度改革。至此，新一轮农村土地制度改革试点工作进入了全面覆盖、统筹推进、深度融合的新阶段。

（三）新一轮农村土地制度改革的内容与特征

根据《意见》，新一轮农村土地制度改革除了对三项制度提出具体的改革任务目标，还对三者共同涉及的土地增值收益分配问题作出了指导性安排。

具体来说，在农村集体经营性建设用地入市制度改革方面，针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市，同权同价和交易规则亟待健全等问题，《意见》提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

在农村宅基地管理制度改革方面，针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，《意见》提出要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

在征地制度改革方面，针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，《意见》提出要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

与此同时，针对上述三项改革所共同涉及的土地增值收益分配问题，新一轮农村土地制度改革还提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益的分配机制，合理提高个人收益；针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不充分等问题，提出要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

根据上述改革内容，可以进一步将新一轮农村土地制度改革的主要特征归纳为如下几点：

第一，坚持问题导向与底线思维。改革并非凭空出现，而是对现实发展问题的积极回应。在经历了四十多年的制度建设与“修补”过后，中国现行农村土地制度在运行中所暴露出的各种问题，已成为横亘在乡村振兴、城乡一体化建设以及新型城镇化建设等各项战略实施道路上的“绊脚石”，无法适应新时代的发展要求，要挪开这些“绊脚石”，需以“解铃还须系铃人”的心态重新回到制度层面，从制度改革入手，破除现有制度壁垒，这也是本轮改革的初衷所在。与此同时，改革并非革命，不是对以往制度体系的彻底推翻和重建，而是要继续坚持符合国家长期发展战略的、旧有的制度规范。在社会主义公有制长期不变，粮食安全问题长期伴随国家发展存在，以及农民集体权益应得到落实保护的背景下，树立“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不降低”的底线思维，既是维护社会稳定的需要，也是保障国家未来长远发展的需要。

第二，提高配置效率与保障公平正义相并存。一方面，无论是集体经营性建设用地入市，还是宅基地有偿退出与流转，抑或是探索多元化的征地补偿方式等，都能看到“无形之手”——市场的影子。换句话说，使市场竞争机制在农村土地资源配置中起决定性作用，是本轮农村土地制度改革的重要方向之一，既是为了有效解决长期以来农村地区土地资源低效配置的难题，也是为了赋予农民集体“可交易”农村土地的权利，使其享有应有的土地权益。另一方面，从构建城乡统一的建设用地市场以及探索建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益的分配机制中，则能感受“有形之手”——政府的力量，即通过中央政府的主动改革与顶层设计，打破收益向城市地区倾斜的分配格局，力图实现城乡之间的公平发展与农村地区不同主体之间的公平分配，这是本轮农村土地制度改革的另一个重要方向。

第三，“广而精”的改革试点实践。与以往的改革试点实践有所不同，新一轮农村土地制度改革试点范围较广，涉及全国31个省级行政区域（不含港、澳、台）的33个试点县（市、区），而且对于同一项农村土地制度改革，往往有多个试点地区在进行，基本涵盖了中国各类区域，照顾了各地区发展的特殊性与差异性。与此同时，对33个试点地区的选择也绝非“拍脑袋”决定，而是对试点地区的社会经济条件、地方发展改革历程以及地方政府治理水平等多方面因素考量的结果。例如，福建省晋江市是全国最早开始探索农房抵押的地区；广东省佛山市南海区在农村集体土地利用与管理方面已自主探索多年；内蒙古自治区和林格尔县是自治区内承担中央各项改革试点任务最多的地区。总之，选取试点地区时“广撒网”与“精挑细选”并重，既确保了农村土地制度改革的共性特征得以体现，又兼顾了地方发展特色，做到了共性与特性相兼容。

第四，“自上而下”与“自下而上”相结合的改革。正如前文所言，中央政府在新一轮农村土地制度改革中，对改革的问题导向、底线思维以及任务目标等作了框架性的规范和要求，采取“自上而下”下达改革试点任务的方式，看似约束着地方政府探索改革的空间，但实际上只是明确了“为什么要改”“改的底线有哪些”以及“改成什么样”等基本问题，至于“如何去改”仍交由地方政府自由发挥。地方政府在“如何去改”的探索实践中形成的经验总结，也将通过“自下而上”的方法体现到新一轮农村土地制度改革的最终目标——法律修改中。这种“自上而下”的任务下达与“自下而上”的自主改革相结合的方式，既能够保障中央政府改革目标的落地，也能够充分发挥地方政府的主观能动性，是本轮改革的又一鲜明特色。

（四）新一轮农村土地制度改革地方实践的多样化

无论是出于自身现实发展的需要，还是迫于完成试点改革任务的压力， 33个试点地区率先在全国范围内开始农村土地三项制度改革的探索实践。总体来看，这些试点地区已经形成了一批可复制、可推广的改革经验与优秀做法，同时也出现了一些明显带有自身特色的地方试点行为。

在农村集体经营性建设用地入市制度改革中，浙江省德清县自改革伊始便表现出极大的热情，其围绕“农民保障更有力、集体资产更壮大、产业结构更优化、基层治理更有效”的改革目标，坚持“制度政府定、价格市场来、收益共分享”的基本思路，不仅率先构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系2 ，还严格遵照制度设计与规则安排，完成了全国首宗集体经营性建设用地入市，并成功举办了首场集体经营性建设用地使用权出让拍卖会，是集体经营性建设用地入市制度改革的先行者。截至2019年10月底，德清县累计完成集体经营性建设用地入市199宗，面积为1 494.77亩，成交价款为3.14亿元，居全国33个试点地区前列，入市的总体规模和实现的入市收益都位居全国前列。3

相比于德清县，广西壮族自治区北流市在推广入市制度改革的道路上不仅完成了利用存量集体经营性建设用地进行入市制度改革的基本动作，还拓展了新增集体经营性建设用地入市的渠道，更探索了利用集体经营性建设用地进行房地产开发，实现了对既有入市制度改革范围的突破，是集体经营性建设用地入市制度改革的破局者。截至2018年10月底，北流市已完成98宗集体经营性建设用地入市，其中入市用途为住宅用地的共计70宗，入市面积共计3 961.98亩，占全域入市土地总面积的79.85%4 ，其规模高居试点地区首位。

与之相反的是，福建省晋江市在入市改革上却呈现“雷声大、雨点小”的特征，虽然完成了集体经营性建设用地入市的系列制度建设，但面对市域范围内规模较大的存量集体经营性建设用地，实际完成入市交易的案例并不多，是集体经营性建设用地入市制度改革的观望者。截至2018年12月底，晋江市共完成集体经营性建设用地入市交易90余宗，但累计入市面积仅470余亩，入市制度改革成效在全国范围内来看也并不突出。5

同样的情形也发生在农村宅基地制度改革中。江西省余江县始终以“坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”为根本准则，以“户有所居、民有所获、村有所美”为总目标，以“规划引领、公平分配、取退有偿、允许流转、城镇导向”为路线图，以“宅基地使用、退出、流转、分配和管理改革探索”为主要内容，以“政府引导、村组主导、农民参与；规划先行、统筹整合、经济调控”为主要做法总结，面向全县展开宅基地制度改革试点。截至2019年11月，余江县宅基地制度改革实现了行政村100%覆盖，共退出宅基地34 226宗（4 573亩），其中有偿退出7 687宗（1 073亩），无偿退出26 539宗（3 500亩）。村集体收取有偿使用费1 133万元（7 968户），发放农民住房财产权抵押贷款5 251万元，改革效果喜人。

浙江省义乌市的宅基地制度改革相比于江西省余江县则体现出“行稳致远”的鲜明特征。从最早的“四层半”农房自建模式，到“高低结合”的社区统建模式，再到“高层集聚”的城乡新社区模式，直至最后的“集地券”交易模式，其围绕宅基地制度改革的目标先后经历了四次模式变迁，而每一次变迁的背后，都是对宅基地有偿使用、退出、流转及抵押交易等改革内容的深度融合与贯通，也是在宅基地制度改革中追求“向空间要地”和“由发展权供资”的极致体现，极大地拓展了宅基地制度改革的思路与范畴。据不完全统计，截至2018年年底，义乌全市解决农村住房历史遗留问题的村有128个，处理户数33 694户，收取有偿使用费93 865万元，占全国总量的2/3以上，居全国试点地区首位。而农村居民在宅基地制度改革中共获利51.07亿元，其中“集地券”收益7.73亿元，有偿选位费32.00亿元，有偿使用费9.39亿元，入市获利0.70亿元，留地安置货币补偿1.25亿元6 ，改革成效更为惊人。

贵州省湄潭县以切实保障和维护农民宅基地使用权、住房财产权为出发点和落脚点，在确保农民户有所居的前提下，探索农村集体经济组织和农户盘活利用闲置农房和宅基地、增加农民财产收益的有效方式与途径：一是针对宅基地所有权、资格权、使用权的问题，改革完善农村宅基地权益保障制度和取得方式；二是针对宅基地历史遗留问题，探索建立宅基地有偿使用制度；三是针对闲置宅基地问题，探索建立宅基地自愿有偿退出机制；四是针对宅基地多元主体管理问题，完善宅基地管理制度。截至2018年7月底，湄潭全县腾退出零星、闲置的宅基地9.6万户，共7.1万亩，共办理农房抵押4.7万宗，涉及抵押金额高达91亿元。7

本轮征地制度改革的关键任务之一是改革旧有征地补偿过低以及无法顾及被征地农民长远利益的补偿模式。因此，“留地留物业”作为一项制度创新成为各地试点实践的重要内容之一。留用地是指政府在征收集体所有土地时，以村级集体经济组织为单位，在城乡规划和土地利用规划确定的建设用地范围内，按照一定比例核定用地指标，给予相关优惠扶持政策，专项用于发展村级集体经济的土地。

浙江省杭州市、温州市早在20世纪90年代末便开始探索留用地补偿安置政策，即在征收农村集体土地的过程中，按10%的比例留予被征地农民和集体，并交由农民集体自主开发或与市场主体合作开发，用以保障其未来长远发展的利益诉求。然而在多年实践中，留用地也暴露出开发项目同质化过高（比如都倾向于开发商业等高附加值业态）、农民集体缺乏项目运营经验以及经营资金链断裂等一系列问题，导致留用地开发实际效率较低，也无法满足全市统一开发布局的需要。因此，后期杭州等地在留用地制度改革上又开始出现“回撤”的现象，即地方政府重新将农民集体的留用地集中或收回，并进行统一规划、统一建设、统一运营，通过让渡部分物业和年底分红等形式保障农民集体的权益。

广东省佛山市南海区地处珠江三角洲核心区域，为引进工业产业并加快其顺利落地，南海区早在20世纪80年代末便开始采取留用地安置的政策来协调征地开发的矛盾，并以此保障农民的长远利益。在四十多年的实践历程中，南海区地方政府对留用地政策的探索实践出现了“逐渐扩大留用地比例、取消留用地政策”的戏剧性转折。从90年代起，南海区留用地比例由最早的15%上升到20%，再到38.6%，最高时曾一度达到60%。8 然而，与浙江地区相类似的是，南海区留用地政策在实施过程中同样出现留用地难以落地、产业布局过于零散、用地集约度不高等一系列矛盾问题。因此，南海区政府于2018年也正式取消了留用地政策。9

与浙江省、广东省选择“退出”留用地政策相反，内蒙古自治区和林格尔县却在积极“引进”留用地制度。和林格尔县是新一轮农村土地制度改革中3个征地制度改革试点地区之一，肩负突破现行征地制度、创新征地补偿模式的重任。为此，和林格尔县将目光转向发达地区，并尝试引入留用地政策来改革征地制度。和林格尔县的留用地政策规定，只要人均耕地小于5亩的村庄都可以采用留用地政策征收土地，而且按被征地农民人均1亩的数量留地，保留集体土地所有权，用于发展壮大农村集体经济。截至2018年12月，全县留用地政策涉及1 784位农民，按照每人1股共计1 784股委托县公司统筹开发1 784亩留用地，但由于土地潜在开发价值较低，难以吸引企业落地，而农村自主开发能力难以支撑留用地的有效开发与利用。目前来看，整体实施效果远不及浙江省杭州市、广东省佛山市南海区等发达地区。

1 黄小虎.关于我国房地产业的若干思考[J].开放导报，2009, 5: 57—64.

2 “一办法”是指《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，这是德清县集体经营性建设用地入市政策体系的总纲，对入市相关政策进行了原则性规定；“两意见”是指《关于建立农村土地民主管理机制的实施意见》和《德清县鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见》；“五规定”是指《德清县农村集体经营性建设用地使用权出让规定（试行）》《德清县农村集体经营性建设用地出让地价管理规定（试行）》《德清县农村集体经营性建设用地异地调整规定（试行）》《德清县农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收和使用规定（试行）》《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定（试行）》等；十范本具体指《德清县集体经营性建设用地入市申请书》《德清县集体经营性建设用地入市审核表》《德清县集体经营性建设用地入市决议》《德清县集体经营性建设用地入市核准呈报表》《德清县集体经营性建设用地入市核准书》《德清县集体经营性建设用地入市委托书》《德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)公告》《德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)须知》《德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)成交确认书》《德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)合同》。

3 德清县自然资源与规划局统计数据。

4 北流市自然资源与规划局统计数据。

5 晋江市自然资源与规划局统计数据。

6 金华日报.义乌农村土地制度改革多项成果位列全国第一[N/OL].(2018-01-15) [2021-06-02]. https://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/jhnews/201801/t20180115_6326475.shtml.

7 《湄潭农村土地制度改革三项试点成果评估报告》。

8 曹正汉. 弱者的产权是如何形成的？——中国被征地农民的“安置要求权”向土地开发权演变的原因[M]// 张曙光. 中国制度变迁的案例研究（土地卷）第八集. 北京：中国财政经济出版社， 2011：45.

9 中地集团. “南海区留用地开发利用与地票交易”专题研讨会在南海区国土城建和水务局举行[EB/OL].(2017-08-14)[2021-06-02]. https://www.zdpg.com.cn/html/7489151742.html.