第五节 政务处分的规范性要求

本节对做出政务处分应当遵循的规范性要求进行了具体分析，这些规范性要求是对“以事实为根据，以法律为准绳”原则的细化，对政务处分工作的正确开展起到了指导性作用。

第五条　给予公职人员政务处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

条文主旨

本条是关于政务处分行为的规范性要求的规定。

条文核心

“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”既是关于政务处分行为的规范性要求，也是对“以事实为根据，以法律为准绳”基本原则的具体化，让政务处分更具直接针对性和具体规范性，旨在解决政务处分行为不规范，处分程度不统一等问题，有利于处分主体强化法治观念、程序意识，提升工作的法治化、规范化水平。同时，让政务处分做到纪法协同、法法衔接，与公务员法等现行法律法规的规定保持协调衔接，保证法律体系的内在一致性，注重与党纪的衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通。

条文释义

党的十九届四中全会决定指出，要保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使。推动和促进政务处分工作的规范化、法治化是《政务处分法》重要的立法目的。在草案的审议阶段，就有学者指出“要去除或减少原则的空泛性和抽象性。全局性的整体原则，不应作为规范政务处分的具体原则。我们不能认为某一原则特别重要，就将之规定在每一部具体法律中和作为规范每一种国家机关具体行为的具体原则。如果这样，就有可能使重大的基本原则庸俗化。在具体法律中，我们如果不是针对具体问题和为解决具体问题而设置相应具体原则，而直接将各种普遍的重大原则归置其中，这实际上会助长立法上的形式主义而背离从问题出发和以解决问题为宗旨的我们党长期以来坚持的务实作风。”[39]本条对政务处分中应当坚持的原则做出了更加细化的规定。比起监察法第五条规定的“以事实为根据，以法律为准绳”这一全局性、统领性的整体原则而言，其更具操作性、针对性和实用性。

一、事实清楚

事实是定案的基础。事实清楚，是指对于有关认定案件做出处分的事实均已查清楚。这就要求做出政务处分前，必须审核清楚错误事实发生的时间、地点、情节、后果、本人应负的责任，以及产生错误的主客观原因等。具体而言，构成违法的各种事实情节或者给予处分所依据的各种事实情节，都必须是真实的、清楚的。不能前后矛盾、牵强附会、含糊不清，尤其不能把一些捕风捉影、道听途说，甚至无中生有、颠倒是非、随意夸大或缩小的材料，作为定案所依据的事实。

关于具体如何认定“事实清楚”，无论是监察法还是《政务处分法》都缺乏明确可操作的规定。从“法法衔接”“衔接刑事处罚”的立法目的出发，笔者认为，可以参考刑事诉讼中关于“案件事实清楚”的认定标准，也就是刑事诉讼法第五十五条第二款中规定的：“……综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑”。然而，即便是在刑事诉讼中，关于证明标准和对“排除合理怀疑”的理解也是争论不休的，所以在政务处分的实践中仍需对“事实清楚”的标准展开进一步探索。

二、证据确凿

证据是判断事实的依据。所谓证据确凿是对证据质量的法律要求，对证据必须认真地进行鉴别，去伪存真。认定违法的事实，一定要有充分的证据，没有证据或证据不充分、不确凿，不能认定。证据充分、确凿，即使被处分人拒不承认违法事实，也可以认定。证据确凿，要求认定违法行为和给予相关公职人员处分的证据必须能够充分证明违法行为的存在和违法行为的性质、情节和危害程度，对不能够充分证明的证据则不能采信。

证据确凿要求定案证据都必须经过查证属实，真实可靠，具有真实性和证明力。从匹配党纪处分，衔接刑事处罚的立法目的出发，应当按照监察法第三十三条第二款规定的“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”的要求。在政务处分中监察机关对证据证明标准的要求，需要与刑事诉讼相一致。也就是说，衡量证据确凿的标准应当依据刑事诉讼法第五十五条第二款的规定：“证据确实、充分，应当符合以下条件：（一）定罪量刑的事实都有证据证明；（二）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（三）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”

在收集证据的要求上，监察法并未直接提到刑事诉讼法中的证据规则的适用问题，也没有明确是否要参照和适用刑事司法中的证据规则问题，引发了学界的热议。在非法证据排除规则上，监察法仅在第三十三条第三款规定：“以非法方式收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”，显得过于原则和概括。比较而言，《政务处分法》第四十二条第二款规定：“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据。以非法方式收集的证据不得作为给予政务处分的依据”，对非法证据做出了更具体的规定。但对于非法证据如何予以排除等重要问题仍缺少具体的规则指引，这也是后续实践中需要继续探讨的问题。

三、定性准确

定性准确，是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对违法的公职人员所犯错误事实的性质认定确实无疑。准确地判定行为和案件的性质，是正确做出政务处分的重要前提。定性不准，必然会导致对案件的错误处理，要做到定性准确，必须要有正确认定案件性质的依据。因此，认定问题的性质，必须在事实清楚、证据确凿的基础上，比照法律的规定，进行具体分析得出结论。监察机关的办案人员应当严格按照法律法规来认定案件的性质。

实践中我们确实能够看到，由于监察机关不同的办案人员对于同类行为的理解不同，导致处理结果的巨大差异。这样的结果既不利于维护国家法制的统一和监察机关的权威性，也不利于保护被处分人的合法权益，更让有些处分结果显得难以服众。为了解决这些问题，做到定性准确，在制定《政务处分法》的过程中，立法机关注重对各类处分对象的共性进行总结，也考虑到各自特性，努力提取最大公约数。专章设置了科学统一的政务处分法定事由，注重突出实践中典型多发的违法类型，为准确定性提供法律依据，确保政务处分工作依法规范开展，避免因政务处分依据不统一，导致出现不同的案件定性处理结果不同的情况。同时，考虑到公职人员身份、职业特点不同，违法行为种类较多，危害程度各不相同，在附则中授权有关主管部门根据本法的原则和精神，结合实际对特定公职人员处分事宜作出具体规定，做到了共性与特性兼顾，[40]确保准确认定案件性质。

四、处理恰当

处理恰当，是指根据违法行为的情节、性质、危害程度，依法对相关公职人员做出恰当的处理，做到轻重适度，不枉不纵，这也是错责相适应原则在本法中的体现。根据《政务处分法》规定，对有职务违法行为的公职人员，根据情节轻重依法给予处分，对情节轻微的可进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，从而有利于强化日常监督，实现抓早抓小、防微杜渐，改变过去要么是“好同志”，要么是“阶下囚”的状况。

恰当的处分，对于正确执行法律，惩处相关人员，教育、警示广大公职人员具有十分重要的意义。要着力解决处分幅度不统一的问题，对于政务处分而言，处理轻了，难以使违法违纪行为人受到应有的惩处，起不到教育挽救本人的目的，还会产生消极的社会作用，处理重了，就会损害被处分人的合法权益。这要求处分决定机关在事实清楚、证据确凿、定性准确的基础上作出恰当处理。对被处分人给予的处分，应当与被处分人违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当，即过罚相适应，既不要处理“过头”，又不要姑息迁就。这都对监察机关的工作提出了更高、更细致的要求。

五、程序合法

程序合法，是正当法律程序原则在本法中的体现。从法学角度而言，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。[41]随着依法治国的不断推进，程序正义备受关注并逐步深入人心。关于程序的规定在整个法律体系中也不断增加，在行政法领域这一点尤为明显。在法律实施的过程中，程序往往成为衡量结果是否正当合理以及可被接受的一个重要因素。

政务处分权是监察机关对被处分人实施的否定性法律评价的措施。法律程序通过预设一系列固定方法、步骤和环节，确保监察机关能够得出决定性的结论，是法律实体性权力得以发挥实效性的前提条件。具体到政务处分权的运行方面，通过程序的设计安排，能够将抽象性的政务处分权与其作用对象（包括被处分人及其所在机关单位）结合起来，将权力适用于具体个案，并最终形成具有法律效力的处置决定。若缺乏程序这一保障机制，势必会导致权力空转。此外，程序能够有效提高权力运行的效率。设置程序装置并非是为了阻碍权力的运作，相反，正是由于顺畅的程序安排，才给权力的高效率运作带来了便利。程序能强化决定主体的自我监督管理，增强决定的稳定性和一致性。一方面，程序参与者因适当分工实现了责任的分解，为决定主体的内部监督提供了归责标准；另一方面，程序减轻了具体决定者的责任风险，减少了不必要的下级向上级的请示汇报，在为上级监督下级提供可判机制的同时，也反向制约了上级对下级的不当干预。[42]

因此，在政务处分案件的处理中严格遵循程序性规定，与遵守实体性规定具有同等重要的意义。只有达到程序合法的要求，才能保证处分决定机关正确履行职责，提高办案的质量和效率。然而，在实际工作中，有些人忽视程序性规定的重要性，认为程序严格会束缚手脚，影响办案效率。这是十分错误和落后的观念，有违依法治国的要求。因此，《政务处分法》为了解决处分程序不够规范的问题，增强办案人员的程序意识，设置专门一章规定政务处分程序，要求处分决定机关要在注重把好事实关、定性处理关的同时，注重把好程序关。

六、手续完备

手续，是指政务处分案件办理的过程中必须具备的书面材料，如立案报告、立案审批表、案件调査报告、处分决定书、复查决定书、复核决定书等。处分机关査处案件过程中，必须履行哪些手续，应当遵循有关法律法规的规定。否则，处分决定机关就不能合法进行下个程序。对于各类手续的要求，是保证程序合法，规范处分机关的权力行使，减少办案人员恣意的有效方式，有助于对被调査处理的公职人员的合法权利进行保护。也是政务处分运行规范化、具体化的重要途径。

在《政务处分法》二审稿中，就提出要完善政务处分决定的内容和形式，规定决定给予政务处分的，应当制作政务处分决定书，并对政务处分决定书的内容作出规定。最后，正式公布的《政务处分法》第四十五条规定：“决定给予政务处分的，应当制作政务处分决定书。政务处分决定书应当载明下列事项：（一）被处分人的姓名、工作单位和职务；（二）违法事实和证据；（三）政务处分的种类和依据；（四）不服政务处分决定，申请复审、复核的途径和期限；（五）作出政务处分决定的机关名称和日期。政务处分决定书应当盖有作出决定的监察机关的印章。”这一规定有助于解决此前存在的处分决定书过于简单，流于形式的问题。

相关规定

《中华人民共和国监察法》第五条；《中华人民共和国公务员法》第六十三条；《行政机关公务员处分条例》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十五条；《中国共产党纪律处分条例》第四条；《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第四条。