前言

2015年4月中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》赋予北京全国“四个中心”首都功能定位，并明确要求北京疏解非首都功能。2017年9月出台的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》对北京落实“四个中心”首都功能定位做出了进一步的部署。在疏解非首都功能方面，北京的目标已经非常明确，制订了具体的计划和措施并大力推进，但在疏解之后首都经济还能发展什么成为困扰北京的一大难题。虽然北京已经明确了减量发展的总体思路，但如何在减量的同时实现高质量发展，目前还面临不少困难。按照中央要求，北京应该加快发展高端服务业，构建“高精尖”经济结构，但是应该重点发展哪些高端服务业、如何发展高端服务业和构建“高精尖”经济结构、现有产业结构和分布如何调整、北京高端服务业发展与雄安高端服务业发展如何分工协同等，这些问题目前尚处在探索阶段，学界没有共识，政府部门也没形成有统一的指导性意见。本书研究的目的，就是对标中央要求，结合北京实际情况，分析符合首都功能定位要求的北京高端服务业及其可能发展路径，以及发展所需要的条件，并提出北京高端服务业发展的思路以及政策建议。

本书分为六个部分，各部分主要内容如下。

第一部分是对高端服务业的理论研究。该部分对高端服务业的定义、特征、分类和测度进行了分析。目前高端服务业的定义在学界还没有达成共识，其源头在于人们对于服务和服务业目前还没有一个被普遍接受的定义。梳理已有的研究成果可以发现，服务区别于物质产品的本质特征在于生产者与消费者的直接互动，而服务业的形成则是服务市场化的结果。高端服务业的基本特征是脑力劳动、生产和消费高度互动以及价值链高端。服务业高端化的推动力是物质产品对服务的替代，具有与时俱进的动态内涵，随科技进步而不断发展。信息时代高端服务业的特点是高智力、高人力资本投入、高附加值、高科技含量等。高端服务业与知识密集型服务业和信息服务业有部分类似，也因强调脑力劳动特征与二者有所区别。按照高端服务业的定义，根据国民经济核算行业分类标准，可以把信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，文化、体育和娱乐业，教育，卫生和社会工作，以及水利、环境和公共设施管理业中的部分行业列为高端服务业。八大高端服务业中，前五个因为市场化空间较大而备受关注，后三个虽因公益性强而产值占比不高，但高端服务业特征明显，地位重要。现有针对物质产品的国民经济核算方法应用在测算服务业的时候，在数量、质量和核算范围方面存在一些问题。高端服务业的测度有两个维度：一个维度是测度高端服务的产业化水平，另一个维度是测度经济的高端服务化水平。借鉴知识密集型服务业和信息服务业的测度，对高端服务产业化水平的测度有开列行业法、行业指标判定法，对于经济高端服务化水平的测度有经济活动测算法、指标比例法和剩余法。

第二部分研究首都功能定位对北京高端服务业的要求。从历史上看，北京功能定位经历三次变化，每次变化都对北京产业发展有显著影响。从政策效果来看，限制性政策明显大于鼓励性政策。新的首都功能定位从总量、区域和产业方面对北京经济发展做出了限制性规定。总量限制包括人口规模限制、用地规模限制和生态环境控制。同时，中央明确要求北京聚焦价值链高端环节，发展高端服务业，构建高精尖产业结构，指出金融、科技、信息、文化创意和商务服务业等是北京要重点发展的高端服务业，要求创新发展、融合发展和高端发展，并划定了十个高端服务业重点发展区域。从业态上看，符合科技创新中心和文化中心要求的高端服务业将是北京重点发展的领域。

第三部分研究北京高端服务业发展现状和存在的问题。纵向来看，北京高端服务业近几年取得了较快的发展，发展速度、发展效益和发展质量都取得了明显的进步，并呈现出京内京外合作发展和国际化发展趋势，与国内京外发达地区和周边地区建立起稳定的合作关系。与此同时，与上海、深圳等我国发达城市相比，与首都功能定位要求相比，北京高端服务业在某些方面还存在一些明显的差距，主要体现在以下四个方面。一是生产效率低。北京高端服务业劳动生产率不但低于上海和深圳，而且低于本地工业，与服务业平均水平基本相当，与上海和深圳有显著差异。土地利用方面，以中关村国家自主创新示范区为例，中关村科技园中单位土地收入低于园区平均水平的土地面积高达84.4%，其中核心园海淀园的单位土地利税均低于平均水平。二是优质增长动力不足。高端服务业面临龙头金融业发展势头减缓、规模以上企业外迁、主要行业盈利能力下降的局面。三是企业过度集中在中心城区。主要高端服务业90%以上集中在中心城区，而龙头金融业更是高度集中在核心区，这与《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求明显不符。从疏解效果上看，核心区近几年疏解成效显著，高端服务业结构变化很大，但功能拓展区没有明显变化，疏解的都是一些盈利较弱的行业。四是市场化程度较低。北京高端服务业规模以上非公企业虽然人数占比达到49.2%，但收入占比仅32.6%，利税占比仅15.8%。除信息传输、软件和信息技术服务业以及租赁和商务服务业的市场化程度较高之外，其他高端服务业都以国有企业为主，国有企业量少而质优，占据主导地位。北京作为首都，其高端服务业发展影响因素比较特殊，主要有三个方面。一是首都资源对于北京高端服务业发展的影响。北京作为中央所在地，中央机关及其附属机构不但在首都安置大量国家资源，还凭借其政治地位吸引大量国内国际资源在首都集聚。这些资源虽然不是由于经济原因而集聚，但集聚之后就会发生经济行为，产生经济活动，从而为首都发展提供强大经济动能。2016年北京中央单位就业人数占20%，资产占79%，收入占40%，利税占67%。中央单位科技研发人员占比57%，科技研发经费支出占比67.5%。二是首都功能定位对北京高端服务业发展的影响。这种影响体现在三个方面。第一，通过法律和市场等显性手段对某些产业进行直接限制，或对某些产业进行直接支持，如北京制定新增产业禁限目录，明确限制某些低端产业发展，同时鼓励利用老旧厂房兴办非营利性公共文化设施，发展文化创意产业。第二，通过改变环境来影响产业的发展。在满足首都政治中心、文化中心和国际交往中心功能的前提下，北京的发展就只能是减量发展、创新发展和绿色发展的高质量发展，在这样的环境下，即使政府不疏解低端产业，低端产业也会因无法达标和缺乏市场而无法生存，最终被自然淘汰。第三，通过一些隐性手段来影响产业发展。现实中政府可以凭借其体制优势，在具体操作中采取一些非公开化的措施，如审批，来影响产业的发展。三是地方政府对高端服务业发展的影响。由于地方政府对北京城市发展定位认识不清，发展模式粗放，以及上级政府对下级政府管控乏力，《北京市城市总体规划（2004—2020）》没有得到有效落实，一些限制性指标被突破，一些要求没有得到很好执行。在这三方面因素的共同作用下，北京逐渐形成了目前具有首都特色的高端服务业发展格局。

第四部分对北京发展高端服务业发展的可行性进行了分析。首先，对符合首都功能要求的北京高端服务业发展所需资源进行了测算。研究发现，北京高端服务业收入密度与就业密度及资产密度高度正相关，而利税密度则与科技人员密度高度正相关，与就业密度呈负相关关系，说明北京高端服务业是典型的劳动密集和资产密集产业，高端服务业质量主要取决于从业人员素质。按照目前实际情况测算，北京高端服务业适宜集聚水平为20588—28191人/平方千米。投资包括基础设施投资和产业投资，每平方千米产业用地需投资810亿—1105亿元，仅中关村中心城区待建园区建设每年需投资0.8075万亿—1.1015万亿元，但目前的投资力度仅为所需投资的十分之一左右。在人口和土地方面，二者存在不匹配的问题。无论是中心城区还是非中心城区，规划人口都不足以支撑新建园区聚集发展的要求。如果要达到《北京城市总体规划（2016年—2035年）》规定的人口密度限制要求并减少建设用地，北京高端服务业发展势必会受到较大影响，减量与发展之间存在两难困境，因此，必须突破现有发展模式，大幅提高聚集效益。其次，对纽约、伦敦、东京、巴黎和美国首都华盛顿这些对北京城市发展有较强借鉴价值的城市的高端服务业发展情况进行了研究。国际大都市的高端服务业不但总体上呈聚集发展态势，而且还形成各具特色的集聚区。不同集聚区所聚集的主要行业也不同，各具特色的高端服务业集聚区分工合作共同构成城市总体的服务业格局。从发展历程来看，国际大都市的服务业都经历了从快速发展到优化发展的过程。金融业，信息业，专业、科学技术及法律服务业是国际大都市高端服务业主体。目前这些国际大都市的服务业都已经进入平稳发展阶段，形成各具特色的高端服务业，如纽约的数字经济和金融科技、东京的动漫游戏与设计、伦敦的创意产业等。地域上，国际大都市圈沿核心区从内到外，形成了核心圈、内圈和外圈三个圈层，高端服务业都聚集在核心圈，并呈现从“单中心”向“多中心”扩散的趋势。美国华盛顿特区对于北京首都核心区建设和首都特区建设很有借鉴意义，不同之处在于华盛顿特区是先规划后建设，而北京是在建成区基础上进行疏解和调整。华盛顿特区98%的产业都是服务业，政府部门和私人部门所占比重在3 ∶7左右，政府部门的劳动生产率明显高于私人部门。华盛顿特区有四类产业，即联邦机构产业、国际机构产业、城市服务业和依赖首都政治资源但并不服务于首都政治功能的产业，其中联邦机构产业是基础和核心，但最具竞争力的是第四类产业。第四类产业虽然不直接服务于首都功能，却能为首都城市运转提供物质基础和良好的人文环境。最后，对哪些高端服务业符合首都功能定位进行了研究。通过对行业竞争力、服务对象、内外投资情况以及政策要求的分析，认为北京高端服务业大致可以分为三种情况：第一种是既符合政策要求又有竞争力的行业，这类行业需要重点发展，包括金融业、商务服务业、软件和信息服务业以及科学研究和技术服务业。第二种是虽然符合政策要求但是竞争力并不强的行业，这类行业不需要鼓励发展，但也不用限制，包括信息传输业，水利、环境和公共设施管理业，以及文化、体育和娱乐业。第三种是虽有竞争优势但是受政策限制的行业，包括教育以及卫生和社会工作，这类行业的发展以限于满足本地需要为准。

第五部分是北京发展高端服务业的政策及建议。首先，对北京现阶段关于高端服务业发展的政策进行了梳理。研究发现，党的十八大以来北京产业政策发生了重大变化，北京城市发展不再是地方事务，而是中央事务，北京产业发展已经在中央的严格监控之下。目前与北京高端服务业发展关系最为密切的中央政策有五个：《京津冀协同发展纲要》、国务院把北京列为服务业扩大开放综合试点城市、《国务院关于同意深化服务贸易创新发展试点的批复》、《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。北京地方政策包括市级政策和区级政策，主要有地方规划、行动计划和产业政策三类。目前北京实施力度最大、效果最为显著的政策主要有对外开放、疏解整治促提升以及优化营商环境三个。但目前产业政策主要以行政手段为主，存在政策长期有效性以及政策破坏产业生态的问题。其次，提出了三方面的北京高端服务业发展思路。一是大幅提升高端服务业集聚水平。无论是北京内部对比还是与世界发达水平对比，北京高端服务业集聚还有很大提升空间，如果能大幅提升高端服务业集聚水平，北京就能在压缩产业用地规模的同时大幅提升高端服务业效率，实现减量发展的目标。二是以无形资产对外扩张实现首都经济可持续发展。长期来看，“减有形、增无形”是北京持续发展的根本出路，也是发达国家和地区曾经走过的道路。北京要以无形资产对外扩张，通过资本、技术、管理、品牌等无形资产的输出，充分利用外部有形资源来实现自身的发展。三是政策关注点要从“有”转到“无”。推动首都高端服务业发展，不能直接从高端服务业上发力，而是要从高端服务业发展所需产业生态入手。政府需要在一些看似与高端服务业不直接相关的方面下功夫。最后，提出了北京高端服务业发展的政策建议。其包括四个方面：一是从上到下树立“以人为本”的城市发展理念。高端服务业的核心是人才，北京要发展高端服务业，必须营造一个能够吸引人才、留住人才的环境，这也是北京和谐宜居的城市发展理念。鉴于传统发展理念根深蒂固，且形成体制和文化障碍，必须从教育培训、组织选拔和考核指标上入手，从机制上破除旧发展理念生存的土壤。二是精心做好规划实施工作。要抓紧制定与《北京城市总体规划（2016年—2035年）》对接的各项子规划，包括分区规划和产业发展规划等，将经济中心从中心城区外迁，并进一步制定切实可行的子规划实施方案，同时要改变产业园区现有规划方式，打造产城融合的宜居产业园区，在疏解上要先立后破，统筹规划“减量”和“发展”。三是打造高端环境推动服务业高端化发展。这包括借助全国政治中心优势推动首都特色服务业高质量发展，加强公共服务业建设以提升城市公共服务品质，以开放竞争推动服务业结构优化升级，打造知识产权保护高地以形成北京核心竞争力，从软硬两方面入手打造宜居人文环境。四是支持市属国有企业对外扩张。北京要鼓励市属国有企业以资本、品牌、管理、技术输出等方式对外扩张，在壮大市属国有资本的同时增加北京财政收入，为北京的可持续发展提供持久动力。

第六部分是附件。这部分介绍北京市石景山区和海淀区国家服务业综合改革试点情况。这两个地区分别被国家发改委确定为 “十二五”和“十三五”国家服务业综合改革试点地区。石景山区的试点于2016年结束，海淀区的试点还在进行中。这两个试点地区的产业基础不同，发展条件有很大差异，但试点的重点都是通过改革开放促进高端服务业的发展，构建“高精尖”经济结构。试点期间这两个地区取得了不错的成绩，有很多创新性的做法，也面临一些困难，在北京市比较具有代表性。石景山区通过改革开放大力吸引高端要素资源，金融业、软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业在试点期间都取得了快速发展，金融、科技、文化加速融合，被国家发改委认定为“十二五”国家服务业综合改革示范典型。海淀区以助推具有全球影响力的全国科技创新中心核心区建设为目标，大力发展信息服务、科技服务、金融、文化等高端服务业，取得了不错的效果。通过对这两个地区试点情况的考察，有助于我们了解北京政府部门在推进高端服务业发展过程中的一些具体做法，也有助于我们深入了解北京高端服务业发展实践中存在的问题，从而对北京高端服务业发展有一个从理性到感性的比较全面的认识。

本书是北京市社会科学基金研究基地项目研究成果的转化。研究得到了北京哲学社会科学规划办公室的指导和资助，出版得到了北京市委党校（北京行政学院）的资助。撰写过程中得到了北京市高端服务业发展研究基地各位专家和同事的帮助。这里特别向北京市哲学社会科学办公室基地处刘军处长，北京市委党校常务副校长王民忠同志、副校长兼北京市高端服务业发展研究基地负责人吴兵同志、校委委员袁吉富同志、科研处处长鄂振辉同志，北京市高端服务业发展研究基地首席专家朱晓青教授表示感谢。出版编辑过程中得到了中国社会科学出版社工作人员的大力帮助，这里一并表示衷心的感谢。

钟勇

2019年12月31日