三 中国农村土地制度的缺陷

毋庸讳言，经过几十年尤其是改革开放以来的中国农村土地制度改革，取得了令世人瞩目的成就，我国农村与农业发生了巨大变化，农民的收入水平得到显著提升，同时，农村主要地类得以充分利用。数据显示，截至2015年末，全国共有农用地64545.68万公顷，其中耕地13499.87万公顷（20.25亿亩），家庭承包经营的耕地面积13423.68万公顷，占总耕地面积的99.44%。全国农村143.134万公顷的村庄用地中，农民宅基地约为133.3万公顷，占比高达95%。2003年至2015年期间，通过国家征收及集体非农流转方式，全国农地转为非农用地面积1156.18万公顷（刘守英，2017）。通过农村土地制度的不断创新，不仅在法律上更加明确了集体土地产权的权能、内涵、属性与农民土地财产权，而且在实践上保证了国家的粮食安全，稳定了农民的土地承包权，保障了农民的增收致富和合理的土地权益。农民住有所居、安居乐业，宅基地使用权及财产权价值得到进一步的显化与保护。土地征收中的集体土地补偿、农民安置与增值收益分配等制度日益完善，城乡用地转换的这一制度安排，为我国40多年改革开放阶段快速工业化、城市化的土地资源保障作出了重要贡献。

回顾我国农村土地制度的历次变革，主要集中在土地承包经营权方面，对农村宅基地、集体经营性建设用地改革的制度设计相对较少，尽管农村承包地“三权分置”改革又进入一个新的发展阶段，但从总体性和系统性上来讲，我国农村土地制度的改革尚处于一个严重滞后于快速工业化、城镇化发展的阶段，尤其是在体制与机制等制度安排上尚存在不少缺失与障碍。概括起来，当前我国农村土地制度缺陷及问题主要体现在以下四个方面。

（一）土地等生产要素流动体制不畅，城乡要素格局失衡

“城乡一体化发展，要求城乡土地要素自由流动、合理配置”（顾朝林、李阿琳，2013），就是要改变城市偏向政策，从制度上建立新型的城乡关系，让农村和城市具有均等的发展机会（刘永强等，2013）。受我国长期城乡经济社会二元分割体制的影响，城乡间要素与资源的流动极不平衡，表现为土地向城市流转、人口向城市流动、资本向城市集聚、财富向城市集中，导致城乡二元结构严重失衡，城乡发展差距不断拉大，农村的经济社会发展功能受到破坏。数据显示，1999年到2007年，我国城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%，表明我国的土地城镇化快于人口城镇化，土地流向城市的规模偏大。资源过度集中于大城市引发了“城市病”，如北京和天津集中了全国优质的经济、教育、医疗、文化、行政资源，而北京与天津周围却环绕了3798个贫困村、32个贫困县，共计272.6万贫困人口。城乡收入差距比例1978年为2.57，1983年为1.82，2003年为3.23，2014年仍然达到2.75；如考虑城市居民享有的各种福利和补贴，则城乡收入差距更大，2014年我国基尼系数为0.469，高于0.4的国际公认警戒线，城乡财富格局失衡的马太效应显著。

（二）农村土地产权界定不清晰，城乡同地不同权不同价

“土地的产权制度是为了保护产权人的合法权利，这是整个土地制度的基础。”（陈锡文，2014）城乡发展一体化，要实现生产要素在城乡之间的合理流动和平等交换，关键在于土地制度，我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权（刘守英，2014）。长期以来，农村集体土地所有权与城市国有土地所有权地位不对等，农村集体土地产权主体残缺不全，表现为没有明确的土地所有权主体代表、土地产权关系模糊不清、治理结构不完善等问题（胡建，2014；廖长林、高洁，2008）。“城乡土地权利与市场存在明显的分割，不利于保护农民土地财产权利、促进农村集体存量经营性建设用地效率提高。”（国务院发展研究中心农村部课题组，2014）模糊的农村集体土地产权主体以及土地确权登记等制度的不完善，导致农村土地尤其是建设用地利用效率低下，经营性土地资产难以入市流转，价值价格偏低，土地投资回报率不高。据粗略测算，我国城乡建设用地总量已突破34万平方公里，村庄占用的建设用地总量大约是城镇建设用地的2.7倍，但农村闲置低效用地普遍，空心村现象严重，我国农村集体建设用地面积近4亿亩，价值超过100万亿元，却不能和城市土地一样能够“市场化”“资产化”。

（三）政府干预过多，市场配置土地资源的机制尚未真正建立

“确权后的农村土地产权可以和城市国有土地使用权一样进行市场化运作”（黄祖辉等，2012），按照“权利平等”原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权入市流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化（陈志刚等，2010）。然而，由于农村集体土地市场机制的缺失，加之政府过度干预，使得市场配置农村土地资源的决定性作用未能得到有效的发挥。数据显示，1999年至2015年是中国历史上土地资产化最为迅猛的17年，城市土地市场得到进一步发展，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元（叶开，2016），而我国农村土地市场一直未能从立法与制度层面加以规范，长期处于隐形市场与灰色交易状态。据估算，全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14亿亩（刘彦随，2012），如能将多余的农村建设用地指标通过市场机制规范有序入市，必将进一步促进土地要素的自由流动，国家、集体和农民都能从巨额的集体土地资产中分享收益。

（四）土地增值收益分配扭曲，农民土地权益受损

“尽管我国工业化和城镇化水平已有很大提高，迈入了中等偏上收入发展阶段，但城乡二元结构明显、城乡差距过大仍是我国目前面临的主要结构性问题之一”（国务院发展研究中心农村部课题组，2014），“农民和市民在权利上的不平等没有根本消除，比如土地权利的利益分配”（刘守英，2016）。据初步测算，由于城乡分割的体制，改革开放的“前20年，我国农民征地得到的补偿最多不超过5000亿，而25年的工业化和城镇化，国家和城市工商业从农村集体廉价的土地中转移和积累了9万多亿资产”（周天勇，2014）。数据显示，伴随我国城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里增至2015年的4.9万平方公里，大量土地增值收益流入城市，集体和农民从征地中获得的增值收益仅30%左右，2011年全国58.9万个村庄无集体统一经营收益或收益在5万元以下就占79.6%，2016年农村居民人均可支配收入12363元中土地财产性收入仅占一至二成。2015年我国（名义）城镇化率为56.1%（比世界平均水平高约1.2个百分点），但按户籍人口计算的我国（实际）城镇化率仅约38%左右，大量被安置进城农民虽然实现了城乡转移和职业转换，但在社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务方面享受不到“同城”待遇。