第一章 农村土地制度改革：历程与认知
一 中国农村土地制度改革历程
土地问题一直是我国“三农”问题的核心，农村土地制度是我国制度体系中一项十分重要的制度，我国历次农村土地制度的改革对我国农村、农业与农民的发展，对我国城乡经济与社会的进步，均起到牵一发而动全身的重要影响。新时代农村土地制度的深化改革已成为我国治理体系和治理能力现代化建设进程中十分重要的一环。回溯新中国成立以来，我国农村土地制度的改革历程大致历经了四个主要阶段。
（一）第一阶段：以“土地农民所有制”为主要标志的土地改革
“打土豪，分田地”，实行“耕者有其田”是旧中国贫苦农民参加革命摆脱压迫与剥削的一个梦想。1949年7月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定，中华人民共和国必须有步骤地将半殖民地半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。新中国成立以后，首先在农村开始了史无前例的土地革命。1950年6月，新中国颁布实施的《中华人民共和国土地制度改革法》明确规定，“实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力”，“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有外”均应“统一地、公平合理地分配给无地及缺乏其他生产资料的贫困农民所有”。经过1950年至1952年3年左右的农村土地改革，全国3亿多无地少地的农民无偿获得7亿亩的土地和其他生产资料，90%以上的全部耕地归贫农、中农占有，进一步解放了农村生产要素，调动了农民的生产积极性，促进了农业的发展。这不但解决了农民的吃饭问题，新中国基层政权也得到不断巩固，为社会主义建设奠定了较好的基础。
（二）第二阶段：以“土地集体所有制”为主要标志的土地改革
为了克服土地分散经营，获得更多的粮食及其他工业原料，1951年至1952年国家引导农民走农业生产互助合作的道路，按照自愿、互助和互利的原则，将农民“组织起来”。1953年，中国开始实施第一个国民经济五年计划，将逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，促进国家的社会主义工业化作为过渡时期的总路线。1955年，全国人大通过了《农业生产合作社示范章程草案》，建立了土地及其他生产资料公私参半的初级农业生产合作社。其后不久，要求把社员私有的土地等主要生产资料无偿并入合作社，转为合作社集体所有，建立了所谓的高级农业生产合作社，基本否定农民的土地私人所有，取消体现农民占有土地权利的“土地分红”。到1956年底，基本完成了农业社会主义改造，初步建立了社会主义公有性质的农村土地集体所有制。1958年，中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，将全国74万多个农业生产合作社改组为2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿，占全国总农户的99%，标志着“三级所有，队为基础”的农村集体土地所有制、“一大二公”的农村集体经济制度基本形成。
（三）第三阶段：以“农村土地承包经营”为主要标志的土地改革
1978年秋，安徽凤阳小岗村18名村民和村干部签订“生死契约”，实行“大包干”到户，揭开了新一轮农村土地改革的序幕。1980年中央的75号文件为农村实行联产承包责任制、包产到户提供了政策支持。1981年12月，中央召开第一次全国农村工作会议，对当时全国出现的联产到劳、包产到户、包产到组、包干到户等多种形式的生产责任制进一步从政策层面上给予了认可，截至当年12月，全国农村90%以上的生产队建立了不同形式的生产责任制。1982年至1986年，中央连续出台1号文件，对农村家庭承包责任制实施过程中若干问题的解决与相关政策进行了不断完善。至此，以农户和集体之间土地承包“合同”为主要权利关系的农村土地承包责任制通过国家政策得以确立。这一制度安排，是在坚持土地集体所有制的前提下，将土地承包经营权交给农民，以家庭承包经营为基础，统分结合、双层经营，确立了农户作为农业生产经营的主体地位，解决了“由谁生产、生产什么”这些关键问题，克服了“一大二公”体制和计划经济模式下农民生产积极性不高、农业生产效率低下的弊端，极大地促进了农业和农村的发展。
1986年以后，农村土地承包制度法律地位得以确认。1986年通过的《民法通则》及1993年的《宪法修正案》，从法律层面确立了新时期我国农村土地承包经营制度。针对承包制实施以来的土地频繁调整、农民承包经营权受损等问题，1997年中办国办出台《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对“两田制”土地承包期的延长等作了明确规定，进一步稳定了家庭承包制，保护了农民土地承包经营权。1998年修订的《土地管理法》首次对农村土地承包经营的权利主体进行了明确界定。针对“反租倒包”等存在的不规范土地流转问题，2001年12月，中央在《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出，农户是土地使用权流转的主体，拥有承包期内的土地使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。
2003年3月1日，《农村土地承包法》开始实施，对土地调整、土地承包权利义务、土地承包经营权流转、土地承包期限等作出法律规定，使得第二轮土地承包后农民土地承包经营权得到进一步的稳定与完善。2007年10月1日起实施的《物权法》，将土地承包经营权界定为用益物权，对土地承包经营权的登记、变更、生效及征收征用中的承包人的补偿权等事项进行了法律规范。至此，土地承包经营权的法律主体地位、农民的土地财产权等纳入了法律保护的框架。
（四）第四阶段：以“农村土地统筹改革”为主要标志的土地改革
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面深化农村改革，深入推进农村土地制度的统筹改革。2013年、2014年先后出台《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》，全面开展农村土地确权登记颁证工作，为稳定现行农村土地承包关系“长久不变”，放活土地经营权及经营权抵押提供了重要保障。2015年8月国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确提出赋予农民更多的土地财产权利。2016年中央出台《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，进一步明确了农村土地承包关系长久不变的方针，提出“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法”的改革思路。
与此同时，农村宅基地、征收土地、集体经营性建设用地等农村土地制度三项试点的改革，按照中央部署在全国33个地区进行了改革试点工作。2013年中央1号文件就提出依法保障农村宅基地使用权，按照党的十八届三中全会有关保障农村宅基地用益物权的精神，2014年中央1号文件在保障农户宅基地用益物权的基础上，对宅基地分配政策作了进一步说明，同年12月，中办国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式启动了农村“三项试点”统筹改革的大幕，其后的2015年、2016年中央1号文件对农民住房保障新机制、农村宅基地使用权登记颁证等工作提出了进一步的要求。
在征地制度改革方面，2013年中央1号文件提出尽快修订《土地管理法》为农村土地征收提供法律保障，2014年中央1号文件明确提出要加快推进征地制度改革、缩小征地范围、逐步完善征地补偿办法，2015年中央1号文件强调建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，不断完善被征地农民的保障机制。
在集体经营性建设用地制度改革方面，2013年中央1号文件提出要严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，党的十八届三中全会对城乡建设用地“同等入市、同权同价”作出了明确规定。2014年中央1号文件提出加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度改革，2015年、2016年中央1号文件分别提出对农村集体经营性建设用地入市改革实施分类试点，适当提高农村集体和个人分享的增值收益，出台土地增值收益调节金征管办法。