第二章 城乡空间规划：新土改的龙头与基础

一 武进区土地制度改革的空间战略规划：政策与做法

科学规划、精细布局，用好每一块土地，充分发挥空间规划的龙头与基础作用，是武进区经济发展维持强劲势头的有力保障。统筹武进区空间布局及土地资源利用的相关规划主要有市级层面的土地利用总体规划、城市总体规划，区级层面的国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、永久基本农田划定方案等，乡镇层面的乡镇总体规划、镇村布局规划、土地利用总体规划。此外，为贯彻落实党中央、国务院“加快编制村土地利用规划”要求，武进区以开展中央农村土地制度改革三项试点为契机，按照国土资源部统一部署，深入研究、积极探索，统筹协调推进了全区村级土地利用规划编制工作，研究编制了《常州市武进区村土地利用规划编制导则》。武进区不同空间规划各有侧重，但相互衔接，构成统筹武进土地资源有序利用的空间保障体系。

作为武进区新一轮农村土地制度改革的龙头，武进区的区、乡（镇）、村三级土地利用规划不仅从空间尺度上实现了规划的区域全覆盖，而且从规划方法上实现了“自上而下”与“自下而上”的贯通，在保障区域土地资源统筹布局、精细利用的同时，继承村内事务村民自治的思想，充分尊重和考虑村民的意见，让广大群众的意愿和认知在规划中得以体现。此外，武进的区、乡（镇）、村三级土地利用规划与武进区其他空间规划相互融合，对全区土地进行用途分区，明确划定地块用途，为城乡基准地价体系的制定，尤其是进行农村不同用途土地价格评估、弥补农村地价体系的欠缺，进而建设城乡土地统一市场，奠定了坚实的基础。

（一）区级层面的空间规划

在区级规划层面，为了更好地贯彻落实科学发展观，促进常州市武进区经济社会又好又快发展，统筹安排各类各业用地，保障土地的可持续利用，依据武进区国民经济和社会发展规划及相关法规文件，编制了《常州市武进区土地利用总体规划（2006—2020年）》。区级规划重视强化土地宏观调控作用，切实保护耕地和基本农田，保障科学发展用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平和综合产出效益，以促进区域经济社会又好又快发展。

区级规划坚守六大原则：（1）严格保护耕地和基本农田原则。严格保护耕地特别是基本农田。实行最严格的耕地保护制度，落实耕地占补平衡制度，并注重提高耕地质量，提高粮食综合生产能力。实现基本农田数量不减少、质量有提高的目标。（2）合理保障社会经济发展用地需求原则。围绕武进区经济社会发展战略和目标，科学、统筹安排各业各类土地利用，按照建设和谐社会的要求，协调各业各类用地矛盾，优化土地利用结构和布局，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进土地开发新格局的形成。（3）建设用地总量控制原则。以供给引导需求合理确定建设用地总规模，控制新增建设用地规模和城乡建设用地规模，合理划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界，加强建设用地空间管制。（4）节约集约用地原则。切实提高用地效率，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，实现土地利用方式的根本性转变，促进经济结构和经济增长方式的战略性调整。（5）土地的可持续利用原则。统筹协调土地节约利用与地方经济发展的用地需求。从经济社会可持续发展的角度，合理配置土地资源，协调土地利用方式和经济增长方式。（6）强化规划实施保障原则。总结规划实施管理的经验并努力创新，强化土地规划制度建设，落实规划实施的共同责任，提高规划实施的科技水平，保障规划顺利实施。

区级土地利用规划的编制重点落实七个方面的任务：（1）落实江苏省、常州市下达的土地资源保护和利用的调控目标和指标，确定武进区土地利用目标和任务。（2）确定武进区土地利用结构调整和布局优化方案，严格保护耕地，特别是基本农田，保障经济社会发展合理用地需求，提高土地节约集约利用水平，促进全区经济社会协调、可持续发展。（3）协调土地利用和生态环境建设，维持良好的自然人文景观和生态环境。（4）划定武进土地用途分区，建设用地空间管制分区，制定分区管制规则，实行最严格的土地用途管制制度、基本农田保护制度和建设用地总规模控制制度。（5）确定中心城区土地利用的规模、范围、用途和时序。（6）制定差别化的区域土地利用政策，调控和指导各乡镇街道土地利用。（7）制定武进区规划实施保障措施，确保规划目标的顺利实现。

（二）乡镇层面的空间规划

为积极稳妥推进武进区新型城镇化、生态文明、苏南现代化示范区等建设，武进区开展了镇村布局规划工作，以利于形成基本稳定的城乡空间体系，改善农村基本公共服务、增强乡村特色、提高乡村发展水平，促进城乡一体化健康发展。镇村布局规划在对自然村庄进行分类的基础上，结合原有形态进一步优化镇村布局，并探索新型城镇化理念下武进镇村发展新思路，合理确定重点发展村庄，明确乡村发展的空间载体，提出差别化的建设引导要求，明确配套设施建设标准。同时，为加快农业现代化进程、推进乡村集约建设、引导公共资源配置和公共财政投向、促进城乡基本公共服务均等化提供规划依据。

武进区优化镇村布局规划综合考虑了经济发展、社会服务、文化传承和乡村空间等若干方面要素，统筹安排村庄布点。经济发展方面，研究本地产业的发展潜力，积极发展适宜产业，提高居民就地就业率和收入水平；社会服务方面，规划保留镇村要求实现基本公共服务均等化，公共设施、市政设施和公共交通等方面按照率先基本实现现代化的要求，因地制宜、合理配置；文化传承方面，重点关注具有独特乡风民俗、产业特色和丰富历史文化遗存（包括非物质文化）的镇村；乡村空间方面，重点分析地形地貌（特别是有利于旅游业发展的地形地貌）、区位特点及地域功能特征。

镇村布局规划的编制过程把握五大原则：（1）统筹城乡，尊重规律。以积极稳妥推进城镇化为导向，促进农业转移人口市民化，为合理减少农业从业人员、推动农民致富创造有利条件。尊重乡村演变的自然客观规律，尊重农民的生活、生产意愿，合理确定规划发展村庄，严防一味追求拆并村庄、强推农民集中和上楼。（2）因地制宜，分类指导。根据村庄区位、规模、产业发展、风貌特色、设施配套等现状，在综合分析发展条件和潜力的基础上，因地制宜地开展村庄分区、分类，并提出分类指导建议。（3）注重服务，完善设施。明确各类村庄在公共服务体系中的地位和作用，提出各类村庄基本公共服务配置标准，促进公共服务设施和相关基础设施城乡一体化水平的推进。（4）多规融合，相互协调。优化镇村布局，统筹考虑城乡发展、产业布局、公共资源配置、基础设施建设、基本农田保护、生态环境建设、乡村风貌保护等因素，加强与经济社会发展、土地利用、交通运输、环境保护、旅游发展等相关规划的衔接，增强规划的协调性和实用性。（5）村庄集聚，节约用地。加快推进外围散落乡村向镇区和重点村庄集聚，整理乡村用地，节约用地资源。

在镇村布局规划的统筹下，武进区为进一步贯彻和落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，促进新型城镇化发展，实现乡镇经济社会发展目标，落实城市总体规划要求，明确乡镇发展方向，完善镇村布局和基础设施建设，指导乡镇建设和管理，编制了乡镇总体规划。乡镇总体规划重点强调四个方面：（1）“生态优先”，合理确定发展规模、开发强度和保护性空间，加强城乡空间开发利用管制；（2）“以人为本”，以提升城乡发展质量为核心，促进城乡产业发展、改善人居环境、实现基本公共服务的全覆盖和均等化；（3）“城乡统筹”，均衡配置城乡公共资源，引导城乡空间的统筹布局和功能品质的整体提升；（4）“多规融合”，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。乡镇总体规划重点研究如何在生态资源综合利用的前提下，通过产业转型升级带动城镇的特色化和可持续发展，加强空间统筹与发展，促进交通体系的构建与完善，以把乡镇建设为生态环境优美、文化底蕴深厚、城镇特色鲜明的宜居空间。

（三）村级层面的空间规划

为落实党中央、国务院关于做好新时期农业农村工作的系列部署要求，加快编制村土地利用规划，统筹安排农村土地利用各项活动，促进农村土地有序、规范和可持续利用，武进区制定了《常州市武进区村土地利用规划编制导则》，明确了村规划编制的任务、程序、内容、方法及成果要求等，用于指导武进区范围内开展村土地利用规划编制工作。村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，按照“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的要求，以乡（镇）土地利用总体规划为依据，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，属于详细型和实施型规划。村规划以“多规合一”理念为重点，充分结合村级治理结构的特点，坚持问题导向、目标导向、成效导向，在村域空间内统筹安排耕地保护、村庄建设、经济发展、环境整治、生态保护、文化传承、基础设施建设与社会事业发展等各项用地。

武进区通过编制村级土地利用规划，确定了村土地利用目标，统筹安排村庄建设、农业、生态等各类空间，优化用地结构和布局；落实乡级规划确定的耕地和基本农田保护任务，明确基本农田保护面积和地块，加强耕地和基本农田保护；突出水乡共融、留白增绿，确定生态用地布局和规模，加强生态用地保护；确定村庄建设布局和规模，加强村庄建设的引导和管控；确定宅基地、集体经营性建设用地布局和规模，加强公共服务设施用地、基础设施用地配置；合理配套农田各项生产设施，确定土地整治的规模和目标；制定实施规划的保障措施。

武进区通过村土地利用规划的编制和实施，力图进一步加强土地用途管制，严守耕地保护红线，不断提高节约集约用地水平，夯实农业发展基础，维护农民权益，促进农村经济发展和社会稳定，其主要目标可归纳为以下几个方面：

（1）有力保护农用地特别是耕地。村土地利用规划对各类建设特别是建设占用耕地的控制和引导作用将日益凸显。通过规划编制，全区落实基本农田保护面积23880公顷，其中城市周边永久基本农田2907公顷，通过规划落实基本农田20973公顷。土地用途管制将进一步加强，非农建设占用耕地规模逐步下降，耕地保护的整体效果逐步显现。通过基本农田保护区的划定，将加大农村集体经济组织和农民对农业科技创新以及基础设施建设投入力度，积极改善耕地生产条件，稳步提高农业综合生产能力。

（2）促进建设用地节约集约利用。据调查，2016年末，武进区外围村庄建设用地约6891公顷，其中居住和公共服务设施用地占66%，产业用地占34%。至2020年，武进区规划外围村庄建设用地约3274公顷，规划居住及公共服务设施用地共占78%，产业用地占22%。村土地利用规划实施后，外围村庄可节约建设用地3030公顷，节地率48%。通过规划引导，产业用地占比有效减少约12%，公共设施用地有效增加12%，最终实现武进区外围村庄用地集约化和用地结构优化。

（3）有序推进美丽乡村建设。结合村土地利用规划编制，研究制定《常州市武进区“美丽乡村”规划与建设导则》，坚持节约用地和盘活存量并重，确定对耕地等自然资源和历史文化遗产的保护，提升乡村文化生活和景观环境整体品质，提高乡村防灾减灾等能力，增加乡村的生态休闲游憩功能，使得居住在自然村中依然从事农业生产以及相关活动的村民，能够享受到与当地经济社会发展水平相适应的人居环境，形成宜居宜业宜游的美丽乡村。根据导则，武进区启动美丽乡村示范村建设，初步形成3条美丽乡村风景线，进一步促进农村环境、农业发展、人文特色融合发展。

（4）强化农村生态环境保护与建设。通过编制村土地利用规划，科学指导农村土地整治和高标准农田建设，结合江南水乡山水特点，整体推进山水林田河村路综合整治，发挥大生态综合效益。同时，规划进一步强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态环境的修复和治理，逐步改善农村人居环境，鼓励发展农业生态经济，促进人与自然和谐发展。

（5）提升基层依法依规用地意识。在村土地利用规划编制过程中，通过宣传和培训，提高了广大农村基层干部和农民群众依法依规管理和使用土地的意识，为进一步加强农村土地管理奠定了良好基础。村土地利用规划在农村土地管理中的基础和龙头地位逐步形成，相关部门在编制村庄建设规划、农民集聚点规划、美丽乡村建设规划时，在用地规模和布局上更加注意与村土地利用规划的衔接。农民群众参与村土地利用规划编制和规划管理的积极性进一步提高，维护土地权益的意识也进一步增强。