第二节 工程建设组织模式
一、工程项目发包方式
工程项目基本的发包方式有：①设计施工相分离的发包方式，即“设计-招标-施工”方式；②设计施工相结合的发包方式，即设计施工总承包方式。一般应根据工程项目特点，对其发包方式作出选择。
（一）工程特点分析
可从工程经济属性、工程结构和建设条件等方面来分析峡江水利枢纽工程项目的特点。
1.工程经济属性
峡江水利枢纽工程的首要开发任务是为坝址下游的南昌市和赣东大堤保护区的防洪提供安全屏障，提高其防洪标准。经分析计算，赣东大堤保护区和南昌市洪涝灾害多年平均直接损失分别为12522万元和49718万元，考虑20%的间接损失，则峡江水利枢纽工程的多年平均防洪效益为74687万元。
峡江水利枢纽工程的次要开发任务是发电和航运。峡江水电站靠近江西省负荷中心，为大（2）型电站，装机容量360MW，年发电量11.44亿kW·h，保证出力44.09MW，且水库具有一定的调节性能，将成为江西电网中的骨干水电站。经分析计算，峡江水电站多年平均发电效益为36635万元。航运方面主要是渠化坝址上游航道77km，为坝址下游调节枯水期流量，提高赣江航运保证率。经分析计算，峡江水利枢纽工程多年平均航运效益为12788万元。
峡江水利枢纽工程的另一个开发任务是灌溉和补水。通过灌区规划实施，可为下游32.95万亩农田提供可靠的灌溉水源；通过峡江水库流量调节进行补水，可改善工程下游南昌等城市特枯期取水条件和部分河段水生态环境。
综上分析，峡江水利枢纽工程在防洪、发电、航运和灌溉4项功能中防洪又是主要的。因此，峡江水利枢纽工程定性为产生公益性效益为主的工程项目，并以政府投资为主。
2.工程布局和结构特点
峡江水利枢纽工程包括厂坝枢纽工程和库区防护工程两大部分。
（1）厂坝枢纽工程。工程包括混凝土泄水闸、混凝土重力坝、河床式厂房、船闸、左右岸灌溉进水口、鱼道等。其特点有：①布置集中，整个厂坝枢纽均集中在河床布置，施工场地安排紧张；②专业性强，电站9台灯泡贯流式机组，机组转轮直径7.7/7.8m，为世界第一（投产时间），要求具有专业安装队伍完成，但具有相当项目安装经验的承包商并不多；③单体工程量大，要求施工承包商具有较强的施工能力。
（2）库区防护工程。包括堤防工程、排涝站等，除同江防护工程外，大部分单体工程规模较小，但工程十分分散，建设条件复杂。
3.工程建设条件复杂
（1）工程征地移民规模大，协调工作量十分巨大。峡江水利枢纽工程概算（静态）总投资93.39亿元，其中征地移民安置工程概算投资34.37亿元，约占总投资36.80%；工程建设涉及需搬迁人口24911人，拆迁房屋面积128.0万m2；占用耕地29275亩。显然，从管理这一角度，工程建设条件很差。征地、拆迁、移民等问题均有大量的协调工作要做。
（2）库区防护工程分散，规模大，施工条件较为复杂。库区设有同江河、吉水县城、上下陇洲、柘塘、金滩、樟山和槎滩7个防护区。这7个防护区分布在不同的县（区），即使同防护区在一个县（区）也会涉及多个乡镇，分布极其分散。整个防护工程规模巨大，概算静态投资26.40亿元，占工程总投资的28.27%。而该防护工程除同江外，大部分单体一般较小，施工过程道路和施工场地问题解决较为困难，或受到的各种干扰会较多。
（二）工程发包方式选择
由我国建设市场现状，以及峡江水利枢纽工程经济属性、工程特点和工程建设条件，根据工程交易理论，工程合理的发包方式应选择“设计-招标-施工”方式；而根据工程布局、结构特点，又应进一步采用分项发包方式。根据工程特点，将工程分成若干标段，在工程总进度计划指导下，分期分批组织发包招标。
二、工程项目管理方式
工程项目管理方式，即工程项目治理方式，是指工程项目投资方对工程项目实施管理组织的方式。对政府投资工程项目，由于项目业主方的缺位，项目实施管理组织通常采用“代建制”，即选择一“代建方”，对项目的实施进行管理。“代建制”选择代建方的基本方式有两种：一是通过招标方式，在建设市场上选择有能力、能胜任的项目咨询或管理类公司承担项目业主方应承担的职责；二是由主管项目的政府部门负责组建一个独立机构，承担项目业主方应承担的职责。这两种不同方式所选择的代建方，其能力等方面存在较大差异，适合于不同特点的政府投资项目。
（1）通过市场选择的代建方的特点。优势是具有项目管理能力和经验；从完成管理任务的角度看，采用这种方式都可以不委托监理。但其缺陷也十分明显，一是协调工程建设条件能力差；二是作为独立的经济实体，其追求的目标与工程项目的目标并不完全一致。
（2）政府部门组建代建方（项目法人）的特点。优势：依靠政府组建，协调工程建设条件能力强。主要缺陷：该代建方临时组建，部分人员流动性大、具有临时性，部分人员工程经验或专业管理能力不强等，项目管理能力一般较弱，管理运行还有待磨合，管理经验有待积累。
根据峡江水利枢纽工程的特点，江西省水利厅决定组建项目法人，即总体上采用政府部门组建代建方的方式，对峡江水利枢纽工程建设实施管理。
在江西省委省政府支持下，2009年2月初，江西省水利厅成立江西省峡江水利枢纽工程管理局。在江西省机构编制委员会批复中明确，该管理局为省水利厅下属正处级全额拨款事业单位，工程建设期间暂核定人员编制30名，同时内设办公室、工程管理科、征地移民科和财务合同科4个机构。
为加强对峡江水利枢纽工程建设协调管理，2009年2月11日，江西省水利厅决定成立江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，并由厅副巡视员万贻鹏担任首任总指挥。峡江水利枢纽工程建设管理由江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部全面负责，即由其承担项目法人的职责。
在工程建设期间，江西省峡江水利枢纽工程管理局与江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部两块牌子，一套人马。在建设后期，逐步过渡到由江西省峡江水利枢纽工程管理局履行峡江水利枢纽工程的运行管理职能。
三、工程建设组织结构/体系
（一）工程建设实施组织方案
在总体上确定采用设计施工相分离的发包方式，总体上在工程建设总指挥部承担工程建设项目法人职责的基础上，江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部还根据库区防护工程的特点，采用管理总承包的方式，让部分库区防护工程由工程所在地峡江水利枢纽工程领导小组组织项目管理机构，对项目进行管理，而江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部仅承担工程建设验收工作。
最后具体实施组织方案如下：
（1）工程建设总指挥部直接负责实施整个厂坝枢纽工程和部分库区工程，总共75个子项目/标段。其中：枢纽土建标10个、枢纽安装标4个、库区施工标18个；枢纽材料采购3个、枢纽金结设备采购9个、枢纽机电设备采购21个、库区机电设备采购5个；工程服务项目5个。
（2）应地方政府要求，委托地方负责实施的部分库区工程包括：同江河防护工程、吉水县城防护工程、沙坊抬田、水南背抬地、潭西抬田、砖门抬田、乌江抬田、吉州区抬田、禾水抬田工程，共23个标段。其中：委托吉安市政府实施同江河防护工程，分为10个标段（其中施工标4个、设备采购标6个）；委托吉水县政府实施吉水县城防护工程和水南背抬地、潭西抬田、砖门抬田1标、乌江抬田工程，分为9个标段（其中施工标6个、设备采购标3个），委托峡江县政府实施沙坊抬田工程，分为1个施工标；委托吉州区政府实施吉州区、禾水抬田工程，分为1个施工标；委托青原区政府实施砖门抬田标工程，分为2个施工标。与此同时，对代建的项目采用管理承包机制，即工程建设总指挥部基本将工程设计概算划给代建方，实行投资包干；工程建设总指挥部仅参与工程验收，而不参与中间管理。
（二）工程建设组织结构/体系形式
工程建设实施组织方案的基础上，构建了江西省峡江水利枢纽工程建设管理组织结构/体系，见图1-1。
图1-1 峡江水利枢纽工程建设组织结构
1.各主要主体的职责和任务（图1-1）
（1）江西省峡江水利枢纽工程领导小组。由常务副省长任领导小组组长；对工程建设的整体方案、投资规模、融资方案、征地移民方案等重大问题进行决策；协调工程建设中征地、移民安置等重大问题。
（2）江西省水利厅峡江水利枢纽工程领导小组。由水利厅厅长任领导小组组长；在省委省政府、省峡江水利枢纽工程领导小组建设方针指导下，对工程建设技术方案、建设管理模式、组建项目法人等工程建设重大事项进行决策；就工程建设条件面临的交通、环保征地移民等重大事项与相关部门或工程所在地方政府沟通协调。
（3）吉安市峡江水利枢纽工程领导小组。由市长任领导小组组长；负责峡江水利枢纽工程建设移民安置及征地拆迁工作的组织、领导和协调；领导小组下设扶贫和移民办公室，具体指导相关县（区）移民管理机构负责本行政区域内移民安置工作的监督和管理。
（4）江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部。在工程建设期与江西省峡江水利枢纽工程管理局为同一套人马，承担峡江水利枢纽工程项目法人的职责，包括：①通过招标方式，发包厂坝枢纽工程、库区部分工程的施工；②通过招标发包机电设备和金属结构设备制造；③通过招标选择工程施工监理、设备监造和征地移民监督评估（与地方移民部门共同委托）；④委托工程设计、工程征地移民实施、库区工程项目管理等咨询管理类业务；⑤实施对工程施工等各类合同的管理；⑥将同江防护工程委托吉安市，吉水县城防护工程委托吉水县，沙坊、乌江、潭西、砖门、水南背、禾水等部分抬田工程委托峡江县、吉水县、青原区、吉州区等地方政府实施，并进行监督管理和整体竣工验收。
（5）峡江等5县（区）峡江水利枢纽工程领导小组。由县（区）长或副县（区）长任领导小组组长。负责本辖区内峡江水利枢纽工程建设及征地拆迁、移民安置工作的组织和实施；承担库区项目管理任务的县区，负责组建所属工程项目的项目管理部。
（6）工程设计方为江西省水利规划设计院。由其负责峡江水利枢纽工程的全部设计任务，包括工程设计、移民安置规划和环保水保设计等，并提供工程实施中的相关咨询。
（7）移民监督评估方为江河水利水电咨询中心与江西省建洪工程监理咨询有限公司组成的联合体。由其负责移民实施情况的监督，对移民安置及移民工程建设项目的质量、投资、进度和安置效果进行全面的监督、控制和协调；负责工程移民社会经济发展监测评估工作。
（8）厂坝枢纽施工方。水电十二局、中国安能总公司等，承担厂坝枢纽电站厂房、船闸、泄洪闸等的施工任务。
（9）库区部分工程施工方。水电五局、中国安能总公司等，承担同江防护工程同南河、同江排涝站等的施工任务。
（10）工程设备制造方。东方电机有限公司、天津阿尔斯通水电设备有限公司等，承担电站机电设备、船闸和泄洪闸金属结构等制造任务。
（11）工程监理方。湖南水利水电监理承包总公司，承担所有工程施工合同监理任务；承担所有主要工程设备的监造任务。
2.各主体的关系（图1-1）
（1）江西省峡江水利枢纽工程领导小组与江西省水利厅峡江水利枢纽工程领导小组、吉安市峡江水利枢纽工程领导小组为上下级行政关系，后者在前者的领导以及决策、制度框架下开展工作。
（2）江西省水利厅峡江水利枢纽工程领导小组与江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部属行政隶属关系，后者由前者组建，并在前者的领导下开展工作。
（3）江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部与工程设计方、工程施工方、工程监理方等系承包合同或咨询合同关系；双方在合同框架内开展工作，各自履行合同规定的权利、义务和责任。
（4）江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部与吉安市峡江水利枢纽工程领导小组、峡江等5县区峡江水利枢纽工程领导小组系协作（或协议）关系。江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部分别与他们签有移民安置“双包干”协议，还与吉安市和部分县区政府签有部分库区项目委托实施工程建设内容和投资包干建设协议。
（5）工程设计方、工程监理方与工程施工方、工程设备制造方，以及移民监督评估方与移民相关方，他们均不存在直接的合同（或协议）关系，但他们间存在间接制约关系。例如，峡江水利枢纽工程建设总指挥部与工程施工监理方签有监理合同，在该合同中明确规定的监理方对施工方的监督管理责任；而在峡江水利枢纽工程建设总指挥部与工程施工方签有施工承包合同，在该合同中明确规定施工方接受监理方监管的义务。显然，施工方与监理方就通过两个合同间接地建立了监理与被监理的关系。
各县（区）管理的库区防护工程的组织，与峡江水利枢纽工程建设总指挥部管理厂坝枢纽工程类似。但工程施工监理由峡江水利枢纽工程建设总指挥部统一安排；对工程验收，峡江水利枢纽工程建设总指挥部参加整体竣工验收。