1.4 概念界定与研究范围

1.4.1 概念界定

1.城市总体规划

城市总体规划，是我国城乡规划体系中两大法定规划之一（另一个是控制性详细规划，城市总体规划是其制定的依据）。城市总体规划要对一定时期内的城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设进行综合部署和实施措施的制定。在政府实际操作层面，城市总体规划也是与国民经济和社会发展规划、土地规划并重的三大总体规划之一。

我国的城市总体规划的编制内容有着较深的计划经济的烙印，再加上城市总体规划一直以来强调以政府为编制主体，这使得我国的城市总体规划内容涉及面非常广，几乎涵盖了城市发展的方方面面。当然，城市规划说到底还是一门落在空间上的学科，其核心内容还是离不开“空间”，所以，城市总体规划的核心内容还是有关用地、功能、布局、结构及民生与生态等保障空间管控[3]的领域。

本书对城市总体规划的研究领域，就着重于其核心内容，即与空间资源配置有关的管控内容。

2.城市总体规划实施

城市总体规划的实施，跟一般常规事项的实施相比，由于规划本身所具有的层级性（从城市总体规划到实际的实施建成，中间还需经历专项规划、分区规划、控规、“一书两证”等众多环节），规划实施的概念相对较为复杂。笔者曾经在《省域城镇体系规划实施评估的框架构建设想》一文中提出对城镇体系规划实施的若干认识[4]，以此为参照，笔者将有关城市总体规划实施的理解，分为以下两种。

第一种理解，是直接实施，是指城市总体规划的直接细化政策，通常表现在下位规划的制定，比如在控制性详细规划、专项规划的制定，或者是城市总体规划实施办法之类的细化政策；

第二种理解，是现实实施，认为只有已成为客观现实的才算作实施，比如城镇用地规模、空间格局的形成、项目建成情况等指标反映的就是当前的客观现实，而类似于控规、专项规划或实施办法等细化政策应被认为是深化的制定工作则不应被认为是规划的实施。

基于上述两种不同理解所开展的城市总体规划实施从理论意义和现实操作性方面考虑都各有各的道理。所以，对其概念理解的选用没有好坏之分，更多的是取决于研究的主旨。在本书的后续研究中，有关规划实施的内容将以现实实施为主，即基本上通过对已有的规模、已形成的空间、已建成的项目等现状和规划蓝图的空间对比分析来判定规划实施的有效程度。与此相对应的，在有关政策对规划的影响机理、绩效与成因等分析方面，本书将主要采用直接实施的概念理解，这样更能够充分挖掘政策与规划作用的关系。

3.政策

政策，又称公共政策，是与公共权力和公共权威相伴随的现象，无论何种宪政和国家整体，政策作为政治系统的产出，都强烈地对社会其他子系统产生深刻的影响。

政策一般是指国家和地方政府基于一定的目标制定的行动准则[5]。在西方国家，政策一般包括国会立法、总统决策、政府机构决策和司法决策等形式；我国实行的是党政议行合一体制，所以相较西方国家而言，我国的政策表达形式更为多样，既包括中国共产党制定的政策文件、党和国家领导人的讲话，又包括了法律、法规、规章、行政措施等形式。

需要说明的是，城市规划事实上也是一种公共政策，是对空间资源进行管控、支配的政策，城市政策系统理应包括城市规划政策。也就是说，本书所研究的城市总体规划实施所受到的政策影响，除了来自外部的各类政策，还来自城市规划政策系统内部。由于本次研究聚焦于城市规划系统以外的政策对城市总体规划实施的影响，对于有一部分城市规划政策自身对城市总体规划实施的影响，限于篇幅和研究重点的考虑，笔者在本次研究中未能述及。

4.政策影响

“影响”是人们在日常生活中常用的词，根据《现代汉语词典》的解释，影响是指对人或事物的思想或行动起作用[6]。政策影响，是指公共政策实施后对政策客体状态产生的改变。衡量政策影响，就是衡量一系列政策对于其作用的对象的影响大小或范围。

本书的落脚点在于政策对规划实施的影响，规划实施是政策影响的对象。所以，跟上述一般的政策影响评估有所不同，本书所指的政策影响，并不一定覆盖到最终结果的全部，更多的是强调规划实施所涉及的内容，并从这些内容中提取有关政策与规划实施之间的作用关系。

有关政策影响的评估，牟杰、杨诚虎等人专门对国内外有关理论方法进行了归纳（见表1-3）[7]，主要分为定性和定量两大类。由于本书重点对整个城市政策系统对规划实施的影响进行分析，而非专注于某一类政策效果的深入研究，限于研究侧重点、篇幅和能力等因素，笔者采用定性的整体评估方法来开展后续研究。

1.4.2 研究范围

（1）重点围绕城市总体规划的实施，同时兼顾部分控制性详细规划的实施。本研究重点围绕城市总体规划的实施开展实证分析。同时，由于有部分政策的作用影响，在总体规划层面很难做出较为清晰的数据或空间上的分析，需要通过将比总体规划更加细化的控制性详细规划作为考察对象。所以，本研究中涉及的规划实施，重点是围绕着城市总体规划的实施，在外延上也包括了一部分控制性详细规划的实施。

（2）围绕着与规划管控领域直接相关的政策系统。本研究所针对的政策，是与城市规划管控领域有较密切联系的一系列政策。当前，较能形成共识的规划管控领域包括空间布局、土地使用、功能与结构、基础设施与公共服务设施、重大项目等，而人口规模、各类经济社会指标、城镇体系等总体规划中列出的其他内容则由于过于空泛和事权的限制而未被列入。同时，笔者在前文已做了说明，对于城市规划政策自身对城市总体规划实施的影响，由于非本次研究的重点，故未加以重点分析。

（3）以杭州为案例城市，部分重点突出杭州主城区。本研究所提的政策执行与规划实施情况，主要以杭州为案例进行实证分析。同时，由于杭州特殊的行政区划体制，有一部分政策只适用于杭州主城区，因此，在对这一部分政策与规划实施互动开展分析的对象，就限定在了杭州主城区。