第3章 国家发展战略的实施
国家发展战略的实施，主要有规划计划体系、宏观政策体系、实施保障机制等三大支撑，彼此有效衔接，融合互动，以推动国家发展战略的落实。
3.1 规划计划体系
规划计划是国家发展战略的重要载体，也是政府宏观调控的重要手段，具有战略导向、引导约束两大作用。国家重大工程、重大项目、重大政策，必须列入规划计划，才能得以实施。规划计划体系由总体规划、专项规划、区域规划和年度计划构成一个有机整体，但各自的功能有所不同。
3.1.1 总体规划
总体规划即指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划。以国民经济和社会发展为规划对象，以五年时间为规划期。如前所述，五年规划是一个战略性、综合性的长期规划，主要阐明国家发展战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是一个时期内我国经济社会发展的宏伟蓝图和行动纲领。这一定位决定了五年规划在国家发展战略层面的龙头地位，使之成为专项规划、区域规划和年度计划制订的主要依据。
3.1.2 专项规划
专项规划是指以关系经济社会发展大局的战略性重大问题为对象，或以解决经济社会发展关键领域和薄弱环节突出问题为对象编制的规划。专项规划也是总体规划在特定领域的细化和落实，是政府指导该领域发展、制定相关政策以及安排财政支出预算、政府投资的重要依据。主要包括农业、水利、能源、交通、信息基础设施建设等规划，土地、水、海洋、煤炭、油气、矿产等重要资源开发保护规划，科技、教育、文化、卫生、社会保障、生态建设、环境保护、防灾减灾、国防建设等公共事业和公共服务规划，根据党中央、国务院确定的重大战略任务而编制的重点专项计划，比如，信息化规划、战略性新兴产业发展规划、社会信用体系规划等。
3.1.3 区域规划
区域规划是指以特定区域经济社会发展为对象编制的规划，一般具有跨行政区的特点。区域规划是总体规划在特定国土空间的细化和落实，目的是解决区域发展不平衡问题，促进人口、经济增长与资源环境承载能力相适应，推动形成要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、环境资源可承载的区域协调发展新机制、新格局。主要包括革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等特殊类型地区规划，西部、东北、中部、东部等四大板块发展规划，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展新“三大战略”实施，以及蓝色经济空间拓展等规划。
3.1.4 年度计划
年度计划是指国民经济和社会发展年度计划，是总体规划目标任务的年度分解。在每年召开的全国人民代表大会上，经党中央审议，受国务院委托，由国家发展改革委将上年国民经济和社会发展计划执行情况、当年国民经济和社会发展计划草案，包括总体要求、预期目标、主要任务、改革举措和政策取向等，提交全国人民代表大会审议，由人民代表投票表决通过。
3.2 宏观政策体系
宏观政策体系是国家发展战略的重要工具，也是政府宏观调控的重要手段。发展战略决定宏观政策，宏观政策服务发展战略。依据发展战略制定的宏观政策，意在尽可能熨平周期性经济波动的影响，防止经济社会发展的大起大落，以保障战略目标的实现（见图3.1）。
图3.1 国家发展战略和宏观政策的逻辑关系
3.2.1 宏观政策的经济学定义
在宏观经济学理论中，宏观政策具有标准的定义：是指政府有意识、有计划地运用一定的政策工具，调控宏观经济运行，以实现预期目标。按照西方经济学教科书的表述，宏观政策的主要内容包括四大目标、两大管理和两大政策。
·四大目标
一般认为，宏观政策调控的主要目标有四个方面：经济增长、充分就业、物价水平稳定、国际收支平衡。
经济增长：是指持续均衡的经济增长，即在一定时期内经济社会活动中人均产量和人均收入的增长，包括稳定经济、保持一个适度的增长率、培育经济持续增长的能力。
充分就业：是指包含劳动在内的一切生产要素都以愿意接受的价格参与生产活动的状态，即消除了非自愿失业，所有资源都得到了充分利用。实现充分就业常常成为西方国家宏观政策的首要目标。
价格水平稳定：是指价格总水平的稳定。一般采用价格指数来表示价格水平的变化。价格稳定不是指每种商品价格的固定不变，也不是指价格总水平的固定不变，而是指价格指数的相对稳定。我们通常讲的价格指数分为居民消费价格指数（CPI）、生产价格指数（PPI）。
国际收支平衡：是指一国国际收入等于国际支出。主要取决于一国进出口贸易和资本流入流出状况，即净出口与净资本流出的差额。它不仅反映了一国对外经济交往的情况，也反映了经济稳定的程度。
·两大管理
需求管理：是指通过调节社会总需求与总供给，保持二者基本平衡，理想的状况是达到既无失业又无通货膨胀的政策目标，主要解决经济发展中的短期波动问题。
供给管理：是指基于结构调整，短期内侧重于管理生产成本，长期内侧重于提高生产能力，即经济潜力的增长，主要解决经济发展中的长期后劲问题。
·两大政策
在宏观政策体系中，四大目标、两大管理之间都是密切联系和互为补充的，都是以财政、货币这两大基本政策的运用为基础的，这是两个最重要、最常用的政策工具。
财政政策：财政政策是指为促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而对政府财政支出、税收和借债水平所进行的选择，或对政府财政收入和支出水平所作的决策。或者说，财政政策是指政府变动税收和支出以便影响总需求，进而影响就业和国民收入的政策。变动税收是指改变税率和税率结构，变动政府支出是指改变政府对商品与劳务的购买支出以及转移支付。
财政政策具有相机抉择属性。政府根据一定时期的经济社会状况，主动灵活选择不同类型的反经济周期的财政政策工具，干预经济运行行为。比如，扩张性财政政策，通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求，使经济恢复活力，主要手段有增加国债、降低税率、提高政府购买和转移支付水平；而紧缩性财政政策，则反向行之。
货币政策：是指中央银行为实现既定的经济目标，运用各种工具调节货币供应量和市场利率，通过市场利率的变化、货币供应的“松”“紧”程度来影响民间的资本投资，间接影响总需求以实现对宏观经济运行的调控。货币政策的首要目标是稳定物价。运用货币政策的主要措施包括控制货币发行、控制和调节对政府的贷款、推行公开市场业务、改变存款准备金率、调整再贴现率、选择性信用管制、直接信用管制等。
货币政策分为两类：扩张性货币政策和紧缩性货币政策。在经济萧条时，中央银行采取措施降低利率，由此引起货币供给增加，刺激投资和净出口，增加总需求，称为扩张性货币政策；反之，经济过热、通货膨胀时，中央银行减少货币供给，以提高利率、抑制投资和消费，使总产出减少或放慢增长速度，使物价控制在合理水平，称为紧缩性货币政策。
3.2.2 中国宏观政策的框架体系
改革开放以来，中国的宏观政策，坚持从基本国情和发展阶段出发，不断完善和深化，逐步构建起一个具有特色、丰富多元的框架体系，包括以总量、结构、质量、民生为核心的目标体系和以财政、货币政策为主，产业、价格、区域等政策协调配合的政策体系。旨在保持经济总量平衡，促进经济结构和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性系统性风险，实现经济持续健康发展。
·宏观政策目标体系
根据经济社会发展战略、规划计划的目标，按照可量化、可检测的要求，确定总量、经济结构和质量效益、民生和社会等三大类核心指标。同时，为增强宏观调控的针对性，又划分出预期性和约束性指标。
总量指标：主要是就业、经济增长、价格总水平、国际收支状况及货币供应量、社会融资规模、耕地保有量、新增建设用地规模、年末总人口等。
经济结构和质量效益指标：主要是城镇化率、三次产业结构、全员劳动生产率、能源资源消耗、主要污染物排放、生态环境质量、研究与试验发展经费投入强度、每万人口发明专利拥有量、科技进步贡献率等。
民生和社会指标：主要是居民人均可支配收入增长、农村贫困人口脱贫、社会保障水平、人均医疗资源和受教育水平、人均预期寿命等。
预期性和约束性指标：上述三大类指标中，涉及经济发展的指标，一般定性为预期性指标，主要依靠市场主体的自主行为，通过发挥市场配置资源作用去实现，政府创造良好的市场环境和政策环境予以引导。涉及资源环境、民生福祉的主要指标，定性为约束性指标，政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量来保证完成。约束性指标要分解到各个部门、各级政府，完成情况要进行考核和奖惩。
·宏观政策体系结构
宏观政策是一个包含多种单项政策，具有多个政策目标的有机联系与相互协调的体系。从政策的制定、运用和重要程度、实践效应来看，其体系结构可划分为三个圈层，如图3.2所示。
图3.2 中国宏观政策的体系结构
核心圈层：是具有战略引领、约束作用的国民经济和社会发展五年规划、年度计划，在宏观调控中发挥重要作用的财政、货币政策。五年规划、年度计划是国家发展战略意图的集中体现，财政、货币政策是实现国家发展战略目标的核心政策工具。
第二圈层：是产业政策、区域政策、价格政策、土地政策。我国已进入高质量发展阶段，这几项政策与规划、计划、财政、货币等政策协同发力，对于促进产业结构优化升级、解决区域发展中的不平衡问题、加快要素价格市场化改革，具有重要推动作用。
第三圈层：是节能环保政策、就业政策、投资政策、消费政策、对外贸易和涉外投资政策，这些政策属于方向性、领域性的政策集合，可以发挥功能性、配套性作用，每项政策既能够作用于直接对象，又能够影响其他经济政策和经济行为。
·主要政策要点说明
财政政策：建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。结合税制改革，考虑税种属性，理顺中央和地方收入划分。完善中央对地方的转移支付制度，促进区域协调发展和基本公共服务均等化。建立全面规范公开透明的预算制度，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度。建立政府资产报告制度，建立规范的政府债务管理及风险预警机制。改革和完善税费制度，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，深化增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税等改革，开征环境保护税。清理规范相关行政事业性收费和政府性基金。优化财政支出结构，将财政赤字和政府债务控制在可承受的范围内。
货币政策：优化货币政策目标体系，处理好稳增长、调结构、控总量的关系，既要保持经济平稳运行，促进与提高发展质量和效益，又要防止货币供应过于宽松，影响价格水平稳定，加大系统性金融风险。加快推进利率市场化，创新货币政策调控工具，强化信贷政策定向结构性调整功能，把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。完善系统性、区域性金融风险监测评估和预警体系，明确各级政府在防范和化解金融风险中的责任。建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。完善多层次金融市场体系，多渠道推动股权融资发展，提高直接融资比重。建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，稳步推进人民币国际化，稳步实现资本项目可兑换。
产业政策：是国家为了弥补和纠正市场的缺陷、失败，进而促进国民经济持续协调发展而对特定产业的活动实施影响的经济政策。国际经验表明，无论是发达的市场经济国家还是追赶型的发展中国家，都曾不同程度地实施了产业政策。发挥好产业政策对产业结构优化调整的引导和促进作用，健全强农惠农政策体系，完善国家粮食安全保障体系和农业可持续发展长效机制；更多采用负面清单方式明确禁止或限制发展的产业，强化统一的节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准；加强战略性新兴产业和基础产业布局规划，推动服务业特别是现代服务业发展壮大，完善有利于创新和公平竞争的体制机制。以主体功能区规划为基础，实行区域间有差别的产业政策。
区域政策：是国家为促进区域协调发展制定的政策。根据区域特点，完善和创新区域发展政策，在维护全国统一市场和公平竞争的前提下注重分类指导，培育新的区域发展增长极，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平，缩小区域发展差距。引导各地立足区域发展战略，按照与国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、新型城镇化规划、城乡规划和宏观调控目标相协调的原则，科学设定地区发展目标。完善区域合作机制，加强区域间的协调协作。
价格政策：是国家对国民收入进行有计划的分配和再分配，利用价格调节各个社会集团之间的经济利益的经济手段。形成主要由市场决定价格的机制，完善政府定价规则，健全资源环境价格形成机制，实施阶梯价格、差别价格政策，发挥价格杠杆在促进资源节约和环境保护等方面的作用。以最低收购价、目标价格、直接补贴、价格保险等政策为手段，完善农产品价格形成机制。健全价格监测预警机制，完善价格调节基金制度，健全重要产品价格应急调控预案。
土地政策：是国家在土地资源开发、利用、治理、保护和管理方面规定的行动准则。根据国家发展战略和规划，发挥土地利用总体规划和年度计划的调控作用。完善区域、产业和不同地类的差别化用地政策，促进土地高效配置和合理利用。健全土地市场，严格土地使用标准，建立健全闲置土地消化处置机制。推进农村集体经营性建设用地使用权流转，加快构建体现城乡、区域和代际平衡的土地收益分配体系。
节能环保政策：是国家采取的防治环境污染和生态破坏的条例政策。提高能源资源利用率，强化资源约束机制和节能减排目标责任制，完善和严格执行节能环保法律法规和标准体系，实行能源消费总量和能源强度双控以及污染物排放总量和浓度控制，建立能评验收制度，完善污染物排放许可制度。稳步推进资源有偿使用制度和生态补偿制度等改革，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。健全对节能环保的财税、价格政策支持体系，创新节能环保产品政府采购机制，推动企业间绿色供应链建设。
就业政策：是政府和社会群体为解决失业人员和新生劳动力初次就业的政策手段。实施就业优先战略和更加积极的就业政策，把充分就业作为经济社会发展的优先目标，稳定并扩大城镇就业规模，解决结构性就业矛盾，鼓励以创新创业带动就业。建立健全就业失业监测预警机制、经济政策对就业影响的评价机制、公共投资和重大项目与就业的联动机制，促进就业部际协调机制。完善创业扶持政策和困难人员就业援助制度，对就业困难人员实行实名制动态管理和分类帮扶。健全公共就业服务体系和职业培训体系。
投资政策：是指国家围绕扩大有效需求、提高投资效率，对投资特别是对固定资产投资活动进行宏观调节的政策措施。加快健全政府公共投资体系，制定出台政府投资条例，充分发挥政策投资的杠杆撬动作用，加大对公共产品、公共服务和人力资本的投资，建立健全落实规划重点任务和重大工程、与宏观调控取向相适应的政府投资规模形成机制。深化投资体制改革，更好地发挥社会投资主力军的作用，最大限度地缩小企业投资核准范围，营造宽松公平的投资经营环境，鼓励民间资本和企业投资。
消费政策：是国家为改善消费环境，创造消费需求，增强消费能力，发挥消费拉动经济的基础作用而作出的政策选择。深化收入分配制度改革，健全工资决定和正常增长机制，以推进信息消费、绿色消费、住房消费、旅游休闲消费、教育文体消费、养老健康家政消费等重点，带动消费结构升级。建立健全培育消费增长点的制度环境和政策体系，挖掘农村消费潜力，改善大众消费预期，扩大居民消费。完善现代流通体系，加强食品药品等质量安全制度建设，营造放心便利的市场消费环境。
对外贸易和涉外投资政策：对外贸易政策是指国家在一定时期内对进出口贸易活动制定的规则；涉外投资政策是指国家为积极高效利用外资，促进和规范境外投资而制定的规则。完善关税、出口退税、出口信用保险、出口信贷、进出口商品法定检验、部分产品进口管理以及符合世界贸易组织规则的反倾销、反补贴和保障措施等制度，有序推进自由贸易试验区建设，加快建立扩大内陆沿边开放的政策体系。统一内外资法律法规，制定外资基础性法律，保护外资企业合法权益，对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。构建备案为主、核准为辅的对外投资管理体制，健全对外投资促进政策和服务体系，完善外商投资国家安全审查机制。
与西方经济学中定义的宏观政策相比，中国的宏观政策具有自身的特征：政策范围有所拓展，既有五年规划、年度计划在顶层设计上作为指导和依据，又有产业、区域、价格、土地等多项政策在具体实施中加以配合和协调。政策手段更加多样，既有经济手段、法律手段，也辅之以必要的行政手段，通过人事任免、舆论导向等保证国家发展战略意图的实现。政府作用更为明显，政府具有较强的资源动员能力，从上到下具有较强的行政执行能力，发挥市场在配置资源中的决定性作用的同时，政府能够适时、积极、有效地发挥作用。
3.3 实施保障机制
为推进国家发展战略的顺利实施，确保各项目标任务的有效落实，多年来已形成一套完整的实施机制，包括责任主体机制、协调衔接机制、监测评估机制、监督考核机制。“十三五”规划纲要发布后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全“十三五”规划纲要实施机制的意见》。
3.3.1 责任主体机制
国家发展战略提出的每一个目标、每一项任务，都有责任分工、责任主体、责任机制。
·明确责任分工
首先，是根据目标任务，确定全国各地区、中央和国务院各部门的责任分工。涉及各地区的分工，责任主体是省、自治区、直辖市党委和政府。涉及部门的分工，责任主体是相关部门，牵头单位承担第一责任。各个责任主体按照分工制定涉及本地区、本部门主要目标和任务的实施方案，包括时间表和路线图。
·强化领导责任
各级领导是国家发展战略的关键实施因素。各地区各部门把目标任务的实施方案和落实情况列入党委（党组）和政府会议年度重点事项，主要负责同志，如省（市）委书记、省（市）长和各部部长为第一责任人，班子其他领导成员按照分管领域制定实施细则，抓好主要指标以及重大工程、重大项目、重大政策的落实工作。
·落实工作职责
各有关部门把可分解的约束性指标落实到各地，并完善相关指标的统计、监测和考核办法；对预期性指标加强跟踪分析和政策引导，促使如期完成。重大工程项目实施进展情况，国家发展改革委定期在投资项目在线审批监管平台上发布，中期财政规划和年度预算结合财力可能，统筹安排重大工程项目所需财政支出。重大改革和政策举措，加强督促检查，推进试点示范，确保按时保质完成任务。
3.3.2 协调衔接机制
为形成实施国家发展战略的合力，实现各地区各部门分工负责与协同行动的有机结合，从上到下建立起横向与纵向的协调衔接机制。
·做好各类规划计划衔接
以国民经济和社会发展总体规划为统领，以专项规划、区域规划、地方规划、年度计划为支撑，做好协调衔接。专项规划要细化落实总体规划明确的特定领域目标任务，区域规划要细化落实总体规划明确的特定区域目标任务，地方规划要加强发展战略、主要目标、重点任务、重大工程项目与总体规划的衔接，年度计划要充分体现总体规划的目标任务，搞好年度间综合平衡。
·加强重大事项统筹协调
重大规划战略、重大改革举措、重大发展政策、重大工程项目等事项，通常涉及中央、地方、部门、企业等多个主体、多个层级。需要加强各方面的统筹协调，建立权威的、高效的工作推进机制。比如，《中国制造2025》方案以及大气、水和土壤三大污染防治行动都成立了专门的领导小组，组长由国务院副总理挂帅，办公室分别设在工信部、环保部，定期开会研究协调，解决重点难点问题。
3.3.3 监测评估机制
监测评估是对国家发展战略实施情况的及时跟踪和有效反馈。以五年规划为例，可分为年度监测评估、中期评估和总结评估。充分利用各类信息和数据资源，加强动态监测分析，引入第三方，是监测评估的重要方法。
·年度监测评估
由国家发展改革委牵头建立五年规划跨年度滚动实施机制，组织开展重点任务实施情况年度评估，结果须向国务院报告。各有关部门针对本领域重点问题，适时开展专项评估。各地做好地方总体规划年度监测评估。把重点专项规划、区域规划等各类规划实施情况逐步纳入年度监测评估范围。发挥规划专家委员会作用，根据需要委托开展第三方评估。
·中期评估和总结评估
对国民经济和社会发展五年规划的组织实施情况开展中期评估和总结评估，是各级人大常委会的法定职责。中期评估和总结评估的结果要按程序向国务院、全国人大常委会财经委员会和常务委员会报告。地方各级政府组织开展地方总体规划实施情况中期评估和总结评估工作，要向本级人大常委会或人大财经委员会报告。专项规划、区域规划等各类规划都要开展中期评估及总结评估。充分借助智库等专业资源，全面开展第三方评估。
·动态调整修订
基于监测分析及评估结果，需要对五年规划进行调整时，由国家发展改革委会同有关方面提出调整方案，报国务院审查后，提交全国人大常委会审议批准。地方总体规划未经法定程序批准，不得随意调整主要目标任务。专项规划、区域规划等各类规划的编制主体负责向审批主体提出调整修订建议。
3.3.4 监督考核机制
监督考核是指对国家发展规划实施情况，加强人大监督，完善社会监督，加大督查审计力度，并把它作为改进政府工作和绩效考核的重要依据。
·加强人大监督
依法向全国人大常委会报告实施情况和中期评估，总结评估报告，自觉接受人大监督，认真研究处理审议意见，及时报告整改结果。高度重视人大代表的意见建议，鼓励人大代表跟踪监督实施情况，充分发挥代表建议和代表专题调研、集中视察对规划实施的推动作用。
·完善社会监督
各责任主体要及时发布实施进展情况，保障社会公众的知情权。畅通公众监督渠道，更好地发挥各民主党派、工商联和无党派人士对实施情况的民主监督作用。充分发挥行业协会商会、贸易投资促进机构、智库等社会力量的专业化监督作用，建立利用互联网等新媒体监督实施的有效机制。
·开展督查审计
围绕主要目标任务和重大改革举措、重大发展政策、重大工程，强化联合督查和信息联动应用。将实施情况纳入国务院大督查内容，建立实施专项督查机制。各地区各部门负责组织开展地方总体规划和专项规划实施情况的督查。各级审计机关要依法加强对规划实施情况的审计监督。
·实施考核评价
强化年度评估、中期评估、总结评估及专项评估结果的运用。将实施情况纳入各级领导干部考核评价体系，考核评价结果作为干部晋升和惩处的重要依据。针对各地区各部门实际，研究差别化、可操作的考核内容及权重，探索将实施考核的结果与被考核责任主体的绩效挂钩。
3.4 五年规划案例
鉴于五年规划在国家发展战略中的特殊地位、特殊作用，以若干个五年规划为案例，重点说明不同历史时期、不同发展阶段国家发展战略思维和政策取向呈现出来的不同重点、不同特点以及经验教训。
3.4.1 “一五”计划（1953—1957年）
·战略定位：中华人民共和国第一个国民经济发展五年计划
·战略目标：实现过渡时期总路线总任务
·战略环境
中华人民共和国成立后，在短短三年内就扭转了国民党反动统治者留下的混乱局面，实现了政治、经济、社会的稳定。土地改革在全国范围内基本完成，恢复国民经济的任务顺利实现，抗美援朝战争即将结束，国家具备了开展大规模经济建设的条件。基于对苏联模式的学习，1952年9月，毛泽东同志提出“中国怎样从现在逐步过渡到社会主义去”的指导方针和大致设想。1953年6月，他又在中央政治局扩大会议上首次提出党在过渡时期的总路线，强调“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义的社会主义改造”。1954年2月，这条总路线在党的七届四中全会上得到确认，并于1954年9月写入新制定的第一部《中华人民共和国宪法》。
·战略任务
“一五”计划从1951年着手编制，1953年起一面开始实施，一面讨论修改，1954年9月形成草案，1955年3月经中国共产党全国代表会议讨论同意，7月在第一届全国人民代表大会第二次会议审议通过。这个计划被称为“全国人民为实现过渡时期总任务而奋斗的带有决定意义的纲领，是和平的经济建设和文化建设的计划”。“一五”计划确定的经济建设指导方针是，集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，同时要求相应发展交通运输业、轻工业、农业和商业；相应地培养建设人才；保证国民经济中社会主义成分的比重稳步增长；保证在发展生产的基础上逐步提高人民物质生活和文化生活水平等。最重要的是，实施苏联援建的156项工程，包括煤炭、石油、电力、钢铁、有色金属、化工、机械、轻工、医药和军工等重大项目。
·战略评估
“一五”计划实施情况评估表明：从成就看，各项指标全面完成，各项事业获得较快发展，人民生活水平有所提高，特别是工业生产能力和技术水平前进了一大步，为中国工业化起步奠定了决定性基础，为社会主义建设积累了宝贵经验。与同期世界发达国家相比，中国工业总产值增长速度位居第一（见表3.1）。“一五”计划时期是中华人民共和国经济效益最好的时期之一。从经验看，一是在优先发展重工业的同时，不放松农业、轻工业，对国民经济各个部门进行统筹管理、全面安排。二是在经济发展的布局上，基础设施投资及工业建设项目，有一半左右安排在内地，以改变历史上形成的我国工业大多集中在沿海地区的不合理状况。三是在经济建设的规模、效益和速度上，与国力相适应，确定工业、农业生产平均每年增长的指标既积极又稳妥。四是把发展生产和改善人民生活恰当地结合起来，积累和消费的比例关系比较协调。五是既争取外援，又强调自力更生，国家建设以国内力量为主。从问题看，国务院总理周恩来在党的八大所作的报告中指出：在“一五”计划实施过程中，“计划常常有不全和不准的缺点”“部分地发生了偏低或者偏高的缺点”；一些建设项目“只注重赶进度，忽视质量和安全，以致工程质量低劣，事故很多，并且造成浪费”；“有些部门和有些地方，在建设工作中曾经发生过到处铺开、百废俱兴、不顾条件盲目冒进的偏向，结果，影响到国家的重点建设，并且造成财政上的困难和人力、物力的浪费”；“国务院各部门机构大，层次多，因而公文多，电报多，表格多，弄得下级机关疲于奔命”，等等。
表3.1 1953—1957年我国工业总产值增长速度与主要国家比较
单位：%
专栏3.1 “一五”计划启动实施的黄河综合利用规划
3.4.2 “六五”计划（1981—1985年）
·战略定位：改革开放后的第一个国民经济和社会发展五年计划
·战略目标：进一步解决过去遗留下来的阻碍经济发展的各种问题，取得实现财政经济状况好转的决定性胜利，为下一个五年发展奠定更好的基础，创造更好的条件
·战略环境
针对工作重点向经济建设转移中出现的国民经济重大比例关系失调，生产建设任务安排过大，物资、财政、外汇都有相当大的缺口等情况，1979年4月，党中央召开工作会议，确立对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，以纠正多年来经济建设指导方针上存在的脱离实际、急于求成、盲目追求高速度的思想偏差和倾向。1982年9月，党的十二大确定了我国经济建设的战略目标、战略重点和战略步骤，要求在不断提高经济效益的前提下，从1981年到20世纪末的二十年内力争实现中国工农业总产值翻两番；要求从1983年到1987年的五年间争取实现国家财政经济状况的根本好转。强调前十年主要是打好基础，积蓄力量，后十年要进入新的经济振兴时期。
·战略任务
“六五”计划的基本任务，是继续实行“八字”方针，把经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来。工农业生产，在提高经济效益的前提下，计划平均每年递增4%，争取达到5%，国民收入平均每年增长4%。“六五”计划的一个鲜明特点是，在重视经济发展的同时把社会发展摆到突出位置。以往的五年计划都是国民经济发展计划，从“六五”计划开始改为国民经济和社会发展计划，用较大篇幅对社会发展的各个方面作出安排，包括人口、平均就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、体育、环境保护、社会秩序等。“六五”计划首次单独提出了“对外经济贸易”的章节，阐述了进出口贸易、利用国外资金、国家外汇收支、国际经济技术援助和合作、经济特区、旅游、海关和商品检验等内容。
·战略评估
“六五”计划实施情况评估表明：从成就看，到1985年年底，“六五”计划的经济指标全面或超额完成。同1980年相比，工业总产值、国民生产总值分别年均增长11%、10%；农民人均纯收入、城镇职工家庭人均收入分别年均增长13.7%、6.9%；农业发展是中华人民共和国成立以来最快的时期，较快地实现粮食自给，棉花自给有余。国家财政收入由“五五”末期的逐年下降转为逐年上升，实现了收支基本平衡；进出口贸易总额比“五五”期间增长1倍；过去许多定量分配和凭票供应的商品，除粮、油外已基本取消票证，放开供应。从经验看，一是在经济和社会发展战略上，从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长，开始转向以提高经济效益为中心，注重农、轻、重协调发展，注重经济、科技、教育、文化、社会的全面发展。二是在经济体制上，从管得过多、统得过死的僵化体制，开始转向适应在公有制基础上有计划发展商品经济要求的、充满生机和活力的新体制。三是在对外经济关系上，从封闭半封闭开始转向积极利用国际支援的开放型经济，在利用国际国内两种资源、开拓国内国外两个市场中学会组织国内建设和发展对外经济关系两套本领。从问题看，对有效控制社会总需求过度增长注重不够；在处理数量和质量、速度和效率的关系上，对提高经济效益特别是产品质量还缺乏有力的措施和有效的监督；在着力增强企业活力的同时，加强和改善宏观管理的措施未能及时跟上。特别是从1984年开始，在经济形势好转时，一度出现追求超高速现象，固定资产投资和消费基金增长过猛，货币发行过多，进口控制不严，引发了经济过热和物价上涨。
3.4.3 “九五”计划（1996—2000年）
·战略定位：社会主义市场经济条件下的第一个五年计划
·战略目标：实现经济体制和经济增长方式两个根本性转变，全面完成现代化建设的第二步战略部署
·战略环境
1992年，邓小平同志南方谈话和党的十四大召开，我国改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段。党的十四大对我国20世纪90年代的经济发展进度作出调整，从历史上的国民生产总值平均增长6%调整为8%至9%，提出到20世纪末，我国国民经济整体素质和综合国力将迈上一个新台阶，人民生活由温饱进入小康，并首次明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，十四届三中全会建议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架：在坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基础上，建立现代企业制度、全国统一开放的市场体系、完善的宏观调控体系、合理的收入分配制度和多层次的社会保障制度。
·战略任务
针对“八五”期间存在的经营管理比较粗放、经济素质不高、经济效益较差、通货膨胀压力较大、国有企业生产经营困难较多、管理体制和经济体制不适应社会主义市场经济要求等突出问题，“九五”计划明确，促进国民经济持续健康发展，关键要实行两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制要从传统的计划经济向市场经济转变，二是增长方式要从粗放型向集约型转变。“九五”计划的奋斗目标是，到2000年，国民生产总值年均增长8%左右，全面实现现代化建设的第二步战略部署；人口控制在13亿以内，实现人均国民生产总值比1980年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。“九五”计划还对2010年经济社会发展的远景目标进行了展望：实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完备的社会主义市场经济体制。1998年，“九五”计划执行刚刚过半，便遭遇了亚洲金融危机，应对危机的主要手段是扩大内需，发行国债，加大公路、水利、城市等基础设施建设投入，扩大高等教育招生规模，加快住房市场化改革等。
·战略评估
“九五”计划实施情况评估表明：从成就看，到2000年，“九五”计划主要目标任务完成或超额完成，国内生产总值年均增长8.6%，人均国民生产总值比1980年翻两番的目标提前三年完成；货物进出口总额年均增长11.0%，国家外汇储备较1995年年底增加125.0%；实际利用外资比“八五”时期增长79.9%；国有企业改革三年脱困目标基本实现；财政收入年均增长16.5%，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均分别增长5.7%、4.7%；社会主义市场经济体制初步建立，我国经济发展的体制环境发生重大变化。从经验看，国务院总理朱镕基在第九届全国人民代表大会第四次会议上指出，面对亚洲金融危机和严重水旱灾害的冲击，前期克服通货膨胀的影响，中后期抑制通货紧缩的趋势，按照发展社会主义市场经济的要求，加强和改善宏观调控：第一，坚持用发展的办法解决前进中的问题。第二，根据经济形势的变化，适时调整宏观调控政策取向和力度。第三，把扩大内需和调整经济结构紧密结合起来。第四，正确处理改革、发展、稳定的关系。从问题看，主要表现为：产业结构不合理，地区经济发展不协调；国民经济整体素质不高，国际竞争力不强；社会主义市场经济体制尚不完善，阻碍生产力发展的体制因素仍很突出；科技、教育比较落后，科技创新能力较弱；水、石油等重要资源短缺，部分地区生态环境恶化；就业压力大，农民和城镇部分居民收入增长缓慢，收入差距拉大；一些领域市场经济秩序相当混乱，重大安全事故时有发生；贪污腐败、奢侈浪费现象和形式主义、官僚主义作风还比较严重；一些地方社会治安状况不好。
3.4.4 “十二五”规划（2011—2015年）
·战略定位：进入上中等收入阶段后的第一个五年规划
·战略目标：巩固和扩大应对国际金融危机的成果，为全面建成小康社会打下具有决定意义的基础
·战略环境
从2007年开始的美国次贷危机，到2008年演变成为来势凶猛的国际金融危机。这场危机对以欧美消费、亚洲生产、中东拉美提供能源资源为主要特征的全球经济发展模式带来严重冲击，世界经济增长速度大幅减缓，供给结构、需求结构发生深刻变化。2009年第一季度，我国出口同比下降19.7%，经济增速回落到6.1%，规模以上工业增加值增速回落到5.1%。通过采取4万亿元的大规模刺激政策，2010年第一季度，经济增速回升到11.9%，规模以上工业增加值增速回升到19.6%，这对于防止经济断崖式下行起到了筑底作用，也成为全球应对危机的一抹亮色，但为日后部分行业产能过剩留下隐患。具有标志性意义的情况是，2010年，我国经济总量超过日本成为世界第二大经济体，人均国内生产总值达到4 561美元，进入上中等收入阶段，开始向高收入国家迈进（见表3.2）；与此同时，我国城镇化率达到50.0%，开启了从农业社会向城市社会转变的历史进程。如何应对国际金融危机影响，跨越中等收入陷阱，破解越来越突出的发展不平衡、不协调、不可持续的难题，成为“十二五”时期面临的主要挑战。
表3.2 不同发展阶段的划分标准
单位：美元/人
·战略任务
进入本世纪第二个十年，“十二五”时期是全面建成小康社会的关键时期。“十二五”规划提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，强调这是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济发展全过程和各领域。为给转方式、调结构腾出空间，“十二五”规划把年均经济增长预期目标定为7%，比“十一五”时期年均经济增速11.2%低4.2个百分点；为提高能源效率，减少二氧化碳排放，提出控制能源消费总量，建立总量控制目标和分解落实机制；为合理调整国家、企业、个人分配关系，加快城乡居民收入增长，首次提出“努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”的方针。在“十二五”规划实施过程中，增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的叠加效应显现，我国经济发展进入新常态。
·战略评估
“十二五”规划实施情况表明：到2015年，从成就看，“十二五”规划确定的主要目标任务全面完成，实现程度是近几个五年规划中最好的。国内生产总值年均增长7.9%，是同期全球增速的2倍以上，较大幅度领先世界主要经济体；第三产业超过第二产业，成为第一大产业，增加值占比达到50.2%；城镇化率达到56.1%，城市社会成为主流社会形态；制造业产值占全球的比例提高到25%，位居世界第一位；货物贸易进出口额自2013年起位居世界第一位，利用外商直接投资自2014年起位居世界第一位；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别年均增长7.7%、9.6%，城乡收入差距持续缩小；单位国内生产总值能耗下降18.4%。从经验看，紧紧围绕加快转变经济发展方式这一主线，一是把经济结构战略性调整作为主攻方向；二是把科技进步和创新作为重要支撑；三是把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点；四是把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点；五是把改革开放作为强大动力；六是聚焦经济社会发展中的突出矛盾和问题，有针对性地提出了十大政策导向，编制实施了18个重点专项规划（见表3.3）。从问题看，在规划编制方面，三个估计不足：一是对国际金融危机的持续影响估计不足，对机遇看得多一些，对困难看得少一些；二是对4万亿元刺激政策的后果估计不足，对当时保增长的作用看得重一些，对长远调结构的影响看得轻一些；三是对空气污染恶化的态势估计不足，对节能减排单项指标研究得比较深，对综合施策、区域联动防止污染考虑得很不够。在规划实施方面，三个统筹不力：一是总体规划与专项规划统筹不够，专项规划编得过多，全局性、指导性不强；二是国家规划与地方规划统筹不够，“十二五”规划提出的全国经济增长预期目标年均为7%，但31个省（市、自治区）提出的经济增长预期目标平均为10.7%，高出3.7个百分点，地方规划贯彻国家规划的意识不强；三是公共服务与公共资源统筹不够，首次编制的基本公共服务规划缺乏公共资源的配置和支持，保障能力不强。十八大以后在创新驱动发展战略、供给侧结构性改革的推动下，互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃兴起，经济发展的新动能正在集聚和成长。
表3.3 “十二五”时期的18个重点专项规划
内容小结
本章论述了国家发展战略的实施。主要包括三大支撑体系：规划计划体系、宏观政策体系、实施保障机制。规划计划体系具有战略导向、引领约束作用，由专项规划、区域规划和年度计划组成。宏观政策体系服从服务于国家发展战略，包括以总量、结构、质量、民生为核心的目标体系，以财政、货币政策为主，产业、区域、价格、土地政策协调配合的政策体系。实施保障机制包括责任主体机制、协调衔接机制、监测评估机制、监督考核机制等。为了更好地说明战略制定和实施的情况，本章列举了四个具有典型意义的五年规划，从战略定位、战略目标、战略背景、战略任务、战略评估等方面说明国家发展战略和政策不断演进的过程，以便我们总结经验教训，更好地规划未来。
关键概念
规划计划体系：总体规划 区域规划 专项规划 年度计划
宏观政策体系：宏观政策的经济学定义 宏观政策目标体系 宏观政策体系结构
实施保障机制：责任主体机制 协调衔接机制 监测评估机制 监督考核机制
思考讨论题
1.国家发展战略的三大支撑体系各自的特征和作用是什么？
2.请你谈谈国家发展战略与宏观政策体系之间的关系。
3.1998 年、2008年两次金融危机，中国政府是如何从战略和政策两个层面予以应对的？
4.你认为国家发展战略在制定和实施中有哪些经验教训值得总结。
本篇参考文献
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中华人民共和国成立以来中国共产党历次全国代表大会报告、历届中央委员会历次全体会议公报。