第六节 PPP的主要操作方式

PPP是政府和社会资本之间构建的一种合作伙伴关系，也是公共服务与基础设施投融资项目的一种管理方式。PPP在实践应用中并没有固定的、适用于所有项目的操作方式，根据不同的行业类型、各主体的基本诉求、项目收费机制等的不同，PPP在具体项目中的操作方式可以灵活多变。鉴于项目收费机制不仅关系到社会资本的收益来源，还关系到政府需承担的支付责任，是政府与社会资本双方权利义务安排的基准点，更能反映一个项目的操作特点，因此，本节拟从项目收费机制的角度出发，对PPP应用中的主要操作方式进行简要介绍。

根据财政部的规定，PPP项目的收费机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式，使用者付费主要适用于经营性项目，可行性缺口补助主要适用于准经营性项目，政府付费主要适用于非经营性项目。

（1）使用者付费，指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接向产品或服务的最终用户收取费用，以回收项目的投资成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。

（2）可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足投资者成本回收和取得合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

（3）政府付费，指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务非经营性类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。