专题二十二

政府法制部门通常不具有独立行政管理职能,不对外行使行政管理职权,当事人对政府法制部门作出的行为不服提起行政诉讼的,宜以法制部门所在人民政府为被告

——叶某来、胡某根诉浙江省人民政府信息公开案

【裁判观点】

(1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。对各级政府设立的办事机构,如政府办公室,法制办公室等,其所有权依据相关组织法规定行使相关职权,并以自己名义作出相应的行为,但发生诉讼后仍应以相应的政府作为名义被告。

(2)根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》《国务院关于机构设置的通知》《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等规定,浙江省政府法制办公室是浙江省政府办事机构,其职能定位为浙江省政府负责同志的参谋助手和法律顾问,浙江省政府法制办公室所具体承担的法规审查、行政复议、备案审查等工作,依法均由浙江省政府作出最终决定,浙江省政府法制办公室本身不具有独立的行政管理职能,也不对外行使行政管理职权,其作出行为的法律责任应当由浙江省政府承担。

(3)当事人因认为浙江省政府法制办公室未在规定期限内提供所申请获取的政府信息,坚持以浙江省政府为被告提起行政诉讼,符合现行有关政府法制办公室法律地位的规定,浙江省政府依法是适格被告。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

案号(2017)最高法行申4870号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):叶某来。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省人民政府。住所地:浙江省杭州市省府路8号。

法定代表人:袁家军,省长。

一审原告、二审上诉人:胡某根。

再审申请人叶某来、胡某根诉被申请人浙江省人民政府(以下简称浙江省政府)政府信息公开一案,浙江省杭州市中级人民法院于2016年7月14日作出(2015)浙杭行初字第389号行政裁定,驳回叶某来、胡某根的起诉。叶某来、胡某根不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2016年12月8日作出(2016)浙行终985号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。叶某来仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一审法院认为,叶某来、胡某根向浙江省人民政府法制办公室(以下简称浙江省政府法制办公室)邮寄《政府信息公开申请表》,申请公开浙江省政府法制办公室制作的文件。浙江省政府法制办公室作为浙江省政府直属机构,属于信息公开义务主体,其在信息公开诉讼中具有独立的诉讼主体资格。叶某来、胡某根以浙江省政府为被告提起诉讼,被告主体资格不适格。叶某来、胡某根经人民法院释明后,仍不同意变更被告。因此,裁定驳回叶某来、胡某根的起诉。叶某来、胡某根不服,提起上诉。

二审法院以基本相同的事实和理由,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

叶某来向本院申请再审,请求撤销二审法院裁定,确认浙江省政府不按时提供政府信息的具体行政行为违法。其申请再审的主要事实和理由:根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[5](以下简称《执行解释》)第二十条第一款、第二款规定,浙江省政府法制办公室作为浙江省政府内设机构,不是独立的诉讼主体,叶某来以浙江省政府为被告提起行政诉讼,符合法定起诉条件。

本院认为:本案的争议焦点是对政府法制办公室的行为不服引发诉讼的,应当以政府法制办公室还是同级政府为被告。

行政诉讼中的被告是被原告起诉到法院的、由法院通知应诉的行政机关。“谁行为,谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”但同时,由于行政管理的多样性以及行政主体资格的复杂性,可能出现实施行为主体与承担法律责任主体的不一致性。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款即规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。而对于各级政府设立的办事机构,如政府办公室、法制办公室等,其所有权依据相关组织法规定行使相关职权,并以自己名义作出相应的行为,但发生诉讼后仍应以相应的政府作为名义被告。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2013〕14号)以及《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(浙政办发〔2009〕127号)等规定,浙江省政府法制办公室是浙江省政府办事机构,其职能定位为浙江省政府负责同志的参谋助手和法律顾问,浙江省政府法制办公室所具体承担的法规审查、行政复议、备案审查等工作,依法均由浙江省政府作出最终决定,浙江省政府法制办公室本身不具有独立的行政管理职能,也不对外行使行政管理职权。因此,浙江省政府法制办公室所作出的行为,其法律责任应当由浙江省政府承担。本案叶某来、胡某根因认为浙江省政府法制办公室未在规定期限内提供所申请获取的政府信息,坚持以浙江省政府为被告提起行政诉讼,符合现行有关政府法制办公室法律地位的规定。一、二审法院以其起诉的被告主体不适格为由,裁定驳回其起诉和上诉,可能存在适用法律错误情形。

综上,叶某来的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条、第七十七条第二款之规定,裁定如下:

一、本案由本院提审;

二、再审期间,中止原裁定执行。

审判长:耿宝建;审判员:白雅丽、汪军;书记员:周萍

二○一七年九月二十八日