专题九

行政机关自主或者依其他机关请求,就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示的行政确认行为,属于可诉的行政行为;但是行政机关的行为仅系对已存在文件的摘录或事实行为的客观描述,未设定行政相对人新的权利义务的除外

——黄某星诉江苏省财政厅不予履行复议职责案

【裁判观点】

国有资产管理局根据人民检察院要求,将企业资产性质界定为国有资产,属于依其自身意志,行使行政职权作出的产权界定行为,该行为已经对行政管理相对人设定了行政法上的权利义务关系,依法属于可诉的行政行为。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

案号(2017)最高法行申28号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):黄某星。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省财政厅。住所地:江苏省南京市北京西路63号。

法定代表人:刘捍东,厅长。

再审申请人黄某星诉被申请人江苏省财政厅(以下简称省财政厅)不予受理行政复议一案,江苏省南京市中级人民法院于2015年11月5日作出(2015)宁行初字第123号行政判决。黄某星不服提起上诉后,江苏省高级人民法院于2016年11月21日作出(2015)苏行终字第00780号行政判决。黄某星不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审,审判员耿宝建、张爱珍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一、二审法院查明:1998年5月27日,原江苏省国有资产管理局(以下简称省国资局)向南京市玄武区人民检察院出函称,江苏扬子江文化中心资产性质界定为国有资产(以下简称“出具产权界定函行为”)。1998年8月7日,南京市玄武区人民法院作出(1998)玄刑初字第179号刑事判决:黄某星犯挪用公款罪,判处有期徒刑十四年(刑期自1997年11月25日起至2011年11月24日止)。该判决认定事实的证据包含原省国资局对江苏扬子江文化中心产权归属所作的界定。黄某星不服一审刑事判决,提出上诉。2000年6月12日,南京市中级人民法院作出(1998)宁刑终字第226号刑事判决,维持一审对黄某星的定罪部分即黄某星犯挪用公款罪,撤销一审对黄某星的量刑部分,改判为有期徒刑十一年(刑期自1997年11月25日起至2008年11月24日止)。2015年4月15日,黄某星向省财政厅申请行政复议,请求撤销原省国资局所作的产权界定。2015年4月21日,省财政厅以黄某星提出的行政复议申请已超过法定期限,不符合行政复议法规定的行政复议申请条件,作出苏财行复〔2015〕5号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称5号《不予受理决定书》)。黄某星不服,提起行政诉讼,请求撤销5号《不予受理决定书》。一审庭审中,黄某星自称其2004年刑满释放。

另查明,2000年5月24日,根据中共江苏省委、江苏省人民政府《关于印发〈江苏省省级党政机关机构改革实施意见〉的通知》,原省国资局不再保留,其职能并入省财政厅。

南京市中级人民法院一审认为,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。在案证据表明黄某星最迟应于1998年8月7日南京市玄武区人民法院作出(1998)玄刑初字第179号刑事判决时获知原省国资局对江苏扬子江文化中心产权归属所作的界定。即便其因服刑不能提起行政复议申请,但其于2004年刑满释放时即应起算其行政复议申请期限,但黄某星于2015年4月15日才向省财政厅提起行政复议申请,已超过法定行政复议申请期限。黄某星也未提供证据证明其存在其他属于不可抗力或者正当理由耽误法定申请期限的情形。省财政厅对其行政复议申请决定不予受理并无不当。《行政复议法》第十七条规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人。省财政厅于2015年4月15日收到黄某星的复议申请书后,经审查,于2015年4月21日作出5号《不予受理决定书》,并于同日向黄某星直接送达。省财政厅的行政复议程序符合上述规定。综上,省财政厅作出的5号《不予受理决定书》,证据确凿,适用法律正确,符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回黄某星的诉讼请求。黄某星不服,提起上诉。

江苏省高级人民法院二审认为,根据《行政复议法》第二条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定,不服具体行政行为的属于行政复议的受理范围。具体行政行为是指行政机关依据行政法律规范作出的,对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。本案中,原省国资局根据南京市玄武区人民检察院的要求,于1998年5月27日向南京市玄武区人民检察院出函,将江苏扬子江文化中心资产性质界定为国有资产,该行为系原省国资局基于人民检察院的要求作出的司法协助行为,而非行政行为,依法不属于行政复议受理范围。省财政厅将黄某星的申请作为行政复议案件予以受理,并以黄某星的申请超过法定期限为由,作出不予受理决定,实属不当。一审法院判决中作出“5号《不予受理决定书》证据确凿,适用法律正确”的认定错误,予以纠正。综上,黄某星的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据,依法不予支持。黄某星如对原省国资局向检察机关出具函件行为有异议,应通过其他渠道解决。一审法院对本案的判决,适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第二项的规定,判决如下:一、撤销南京市中级人民法院(2015)宁行初字第123号行政判决;二、确认5号《不予受理决定书》无效。

黄某星向本院申请再审,请求:1.撤销二审判决,对本案依法再审;2.撤销南京市中级人民法院对再审申请人作出的刑事判决;3.由被申请人承担行政赔偿责任。主要理由为:1.被申请人超越职权,违法行使了本应由江苏省人民政府行使的行政复议权;2.被申请人以超过期限为由作出不予受理行政复议申请决定错误;3.原省国资局出具产权界定函是侵害再审申请人合法权益的具体行政行为,二审判决认定为“司法协助”“非行政行为”无法律依据。

本院认为:

一、关于原省国资局出具产权界定函行为的性质问题

《企业国有资产所有权界定的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第五条规定:“企业国有资产所有权界定工作由国有资产管理部门组织实施。”《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第二十四条规定:“国有资产产权界定工作,按照资产的现行分级分工管理关系,由各级国有资产管理部门会同有关部门进行。”据此,原省国资局具有国有资产产权界定的法定职权。《暂行办法》第二条规定,产权界定,系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属,明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。原省国资局基于南京市玄武区人民检察院的要求,于1998年5月27日向南京市玄武区人民检察院出函,将江苏扬子江文化中心资产性质界定为国有资产,属于产权界定行为。虽然本案产权界定系原省国资局应检察机关的要求而作出,但检察机关仅是启动产权界定程序的起因,可归入《暂行办法》第二十七条规定的“占有、使用国有资产的单位,发生下列情形的,应当进行产权界定:……5.国有资产管理部门认为需要界定的其他情形”。原省国资局行使行政职权、就特定的具体事项、适用《暂行规定》等规定、按照其自身意志独立作出产权界定,属于行政行为,具有可诉性。

二、关于行政复议机关的确定问题

《行政复议法》第十五条第一款第五项规定:“对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。”黄某星对原省国资局1998年5月27日作出的产权界定行为不服,应当向继续行使其职权的行政机关省财政厅的上一级行政机关申请行政复议。省财政厅作出5号《不予受理决定书》超越职权,黄某星向其申请行政复议,无事实和法律依据。

三、关于提出行政复议申请的期限问题

《行政复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”黄某星于1998年8月7日南京市玄武区人民法院作出(1998)玄刑初字第179号刑事判决时已获知原省国资局对江苏扬子江文化中心产权归属所作的界定,但其被羁押、人身自由受到限制期间可不予计算,故应从黄某星2004年刑满释放时起算行政复议申请期限。黄某星于2015年4月15日提出行政复议申请,已超过法定申请期限。黄某星称申请复议未超期,理由证据不足。

本案被诉行政行为是省财政厅作出的5号《不予受理决定书》。黄某星提出行政复议申请时超过法定申请期限,5号《不予受理决定书》不予受理的结果符合《行政复议法》第十七条的规定,但省财政厅不是本案行政复议机关,其作出5号《不予受理决定书》属超越职权已被江苏省高级人民法院二审判决确认无效。二审将原省国资局出具产权界定函行为定性为司法协助行为,而非行政行为,进而认为不属于行政复议受理范围,适用法律有误,但处理结果并无不当。综上,黄某星的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人黄某星的再审申请。

审判长:白雅丽;审判员:耿宝建、张爱珍;法官助理:陆阳;书记员:周志兴

二○一七年三月三十日