第二节 加拿大环境法律体系的发展演变

一、加拿大环境法律体系的构建与改革

（一）构建环境法体系时期

20世纪60年代末期和70年代早期是加拿大环境法律体系构建时期。通过立法改革、游说和其他策略，环境主义者相信他们能运用政府机构来解决正在上升的工业资本主义化带来的环境污染、资源枯竭和其他环境问题。当然，环境立法有利于初期环境管理，但它更主要的是作为一个常规管理工具促进了“有序的”自然资源开发。

1．制定环境基本法

1969年特鲁多总理的“王权演讲”促进了五个新的环境成文法的颁布。这些法律大多数被融入1988年加拿大联邦《环境保护法》。同一时期，安大略省通过了《环境保护法》并建立了环境部，艾伯塔省建立环境部并通过了《清洁空气法》和《清洁水法》。

2．污染防治法的发展

通过专业机构的设置，20世纪50年代加拿大开始系统解决环境污染问题。典型的例子是1956年安大略省水资源委员会的建立，它被委任负责降低工业污染和监管污水处理及饮用水处理。五大湖区的污染也因为加拿大的积极努力而形成了国内和国际维度的环境控制。1964年，加拿大和美国政府要求国际联合委员会研究五大湖区的污染和水资源情况。这个研究建议导致了1972年多边的《五大湖水质量协议》，该协议是国家间采用生态系统方法的最早协议之一，设立了水质量目标和至今仍未实现的五大湖盆地生态系统有毒化学物质零排放。1971年，特鲁多政府建立了专门部门，即今天的环境部，并通过了《清洁空气法》。联邦《渔业法》也通过对其保护鱼类栖息地和防治水污染而转变成一部污染控制的强有力的法律。1973年联邦政府通过了环境评价审查手续，即第一个环境评价规则，后来许多省份陆续颁布了环境评估法，比如1975年安大略省通过的《环境评价法》。

3．自然资源法的建立

比如安大略省1946年的《自然资源管理机构法》和《计划法案》促进了土地利用和水域计划的更连贯一致的框架。自1885年班芙（Banff）国家公园创建以来，国家公园被认为是为后代保护的“未开垦”地区。到了20世纪60年代中期，因为要保护各种有代表性的生态系统，扩张国家公园系统的压力增加了。国家和各省公园联合会带着指导公园管理远离经济而进行保存资源的目标而建立。1971年安大略省通过了加拿大第一个《濒危物种保护法》。

4．非政府组织影响环境立法

1970年加拿大联邦《水法》，开了环保社团影响污染控制方法的先河。环境律师联合会在促进相关环境改革措施的采取和促进环境执行方面有关键性的作用，扮演着加拿大发展的拥护者、监督者和评论者角色。

5．土著民权利对环境立法的影响

这段时期加拿大法律随着环境分支的扩展，还面临着对土著民权利的认识转变。标志性的事件就是1973年加拿大最高法院在考尔德诉不列颠哥伦比亚省总检察长案件中认识到土著民对土地的权利。为了堵住对于在土著民土地上进行的水力发电、森林和其他活动引起的法律权利诉求和伴随的纠纷，加拿大起草了一个综合的土地权利政策，该政策提供了一个比美国20世纪70年代早期对于阿拉斯加土著民与美国纠纷解决的更复杂模式。这种政策不仅提供了土著民主张谈判的框架，也勾勒出一个区域环境治理的新机制。这个政策在以下方面有创新：它引入了谈判协议，该协议建立了复杂的野生生物和自然资源管理机制，这个机制将土著民价值观和知识融入当地土著民的决策过程中，同时，在环境变化的情况下，如果土著民为了获取额外的利益和权利也允许重新协商。

公众知情作为社区参与和对话的手段之一，为之使用的革新也与土著民有关。1974年联邦政府建立了调查机构，复审在加拿大西部建立一个贯穿马更些山脉（Mackenzie）的石油输气管道计划。该机构由汤姆斯·伯格法官主持，创新了一些手段确保所有的利害关系人尤其是土著民社团有机会参与决策。比如，伯格建立了基金会支持任何想参加调查但是缺乏资金的团体进行调查。伯格还为受到影响的当事人举行听证并且临时提供非正式的程序以改善调查的被接受程度。伯格的报告中包含有环境法律的主题：生态对经济发展限制的思想，一些地方有必要停止发展而全面提升对保护环境的认识，积累性环境负面影响考虑的必要性，面对环境问题不确定性谨慎考虑的需要和受影响的土著民被告知权利的重要性。伯格的报告建议延缓该管道建设计划20年，直到该计划得到受影响的土著民的广泛支持而复苏。伯格方法今天仍然是公众调查模式的基本标尺，是一些国家比如澳大利亚和新西兰在处理他们的土著民事件和制定环境政策时遵循的先例。

在许多领域，加拿大环境法是引进者而不是输出者，它的很多环境法律和政策都是借鉴美国的法律。从环境影响评价到濒危野生动物保护、环境权、环境清洁义务等，加拿大法律和政策都是模仿美国先驱者。“这种模仿是个双刃剑。当美国标准高时环境保护受益，当美国法律落后时也会使加拿大受害。”美国和加拿大环境治理最根本的问题在于他们解决环境退化的表面而不是其根本原因。因此，这个时期加拿大法律作为先驱者的形象也是经不起仔细考证的。

（二）环境法律改革时期

20世纪80年代到90年代，加拿大环境运动成为一股重要的政治力量。到1992年里约热内卢召开的环境与发展会议时达到鼎盛。

1．加拿大联邦在某些领域处于领导者地位

加拿大强化对拟建项目的环境评价标准，1984年联邦政府颁布了要求所有建设项目都必须进行环评的规定。1998年联邦政府对《加拿大国家公园法》进行了修正，要求在公园管理中运用“生态综合系统”。这些改革使得加拿大受保护地面积急剧扩大了3800万公顷，受保护地区面积占国土面积的比例从1989年的2.95%增加到2000年的6.84%。在非政府组织领域，加拿大于1971年在温哥华创立了绿色和平组织，之后又成立了海洋守护者协会。这些，都使得加拿大在世界领域成为一个绿色国家的开创性角色。

2．强调独立和强大的环境法实施

在这方面，安大略省是领导者，其环境部建立了独立的调查与执行部门，进行频繁而具有显著效果的环境检查，对污染严重者进行环境处罚。1980年育空地区法院一个突破性的判决指出：“应当将环境污染视为犯罪，而不能仅仅将其看作违反管理标准而受到道德谴责。”这反映了环境违法应受到法律制裁在一定程度上被加拿大社会所认可。尽管1982年加拿大《权利与自由宪章》没有将环境权写进去，但宪法对人权的集中要求增强了公众参与权和在环境决策做出时的信息获得权。直到20世纪90年代早期也就是在美国类似法律通过20年后，加拿大才开始构建公众参与、获得信息和环境纠纷的司法救济系统机制。1990年西北地区率先开始，然后是育空地区和安大略省。1999年加拿大联邦《环境保护法》也规定了公众知情、参与和公民诉讼条款。自1993年起，加拿大开始实施全国污染物排放登记（NPRI）制度，强制要求各单位向加拿大环境部报告其污染物排放和转移情况。污染者主要基于如下方法向NPRI系统报告污染物排放数据：排放源测试（占总报告数量的45%）、工程估算（占总报告数量的29%）、现场具体的排放因子（占总报告数量的9%）、已公布的排放因子（占总报告数量的8%）、质量平衡（占总报告数量的7%）。加拿大环境部负责编制大气污染物排放估算量并公开收到的数据。截止2009年，超过8400个单位向NPRI系统提交了数据，共有347种物质被收入NPRI系统。国家污染物排放登记强化了公民信息获得权。此外，早在20世纪90年代初对造纸厂的二英排放的联邦限制就执行了，这是加拿大历史上最为成功的环境监管措施之一。

3．环境与经济政策融合努力明显

这些措施包括在不同政府组合中政策与立法议案中的环境分析，建立环境与经济的联邦和省之间的圆桌会议，准备国家自然资源的可持续发展计划，创立联邦环境与可持续发展委员会和对联邦各部门提出准备可持续发展战略的要求。这些改革在各省份也同样进行，比如1993年安大略省建立环境委员会。

4．建立联邦与省之间合作、研究机制和对国家环境改善对话机制

由联邦和各省的内阁部长组成的加拿大资源与环境部长委员会1986年建立了环境与经济国家工作组，发起了在加拿大政府、企业和相关利益团体之间的环境与经济融合对话，并且帮助冲突的国家资源工业进行融合。国家工作组的成功，使之成为其他国家效仿的样板，如1989年澳大利亚建立了类似的资源评估委员会。

5．国际环境法是加拿大环境法发展的重点领域

为了促进《北美自由贸易协议》下的环境条款实施，通过建立“水平实施领域”以避免贸易的不公平和鼓励环境合作，加拿大、美国和墨西哥签署的《北美自由贸易区环境合作协议》于1994年1月1日生效。该协议主要目的是提高环境法律和法规的遵守，鼓励可持续发展，促进污染预防政策和实践。协议要求每个成员国达成协议确保其法律不为了迎合投资者而降低环境标准。每个成员国必须通过环境检查、监测和对环境犯罪适用适当的弥补措施来成功执行他们的环境法律。要求每个成员国公布自己环境状况报告，支持环境教育的研究与发展，建立环境紧急事件预警程序，鼓励适用经济手段和评价环境影响。《北美自由贸易区环境合作协议》建立了环境合作委员会来监督该协议的执行和审查各成员国是否成功履行了他们的义务。《北美自由贸易区环境合作协议》关键条款之一是第5条“政府执行行动”，要求每个成员国“必须通过适当的政府行动有效地实施环境法律和法规”，以达到遵守环境法律法规和提高环境保护的目的。第6条是促进私人损失的弥补。第22条规定“纠纷的咨询和解决模式”能够运用来对任何未有效执行环境法律的成员国进行处罚。第37条规定了“实施的原则”，表明任何一方成员国都不能在另一方成员国管辖范围内实施环境法。

加拿大赢得其在环境政策领域的国际领导者地位大部分原因是其在全球环境谈判中的角色而不是在国内环境管理中的实际成就。加拿大在很多国际环境会议中扮演着重要的角色，包括1987年控制臭氧层破坏的《蒙特利尔议定书》以及2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。

但是，这些成功都是短暂的，20世纪90年代加拿大政府面临财政紧缩和精简行政机构的压力，最早的国家可持续发展计划——1990年的《绿色计划》，承诺联邦政府在五年内将30亿加元用于环境保护。但是，随着地球峰会后公众对环境问题关注度的下降和1993年自由党政府的赤字杀戮选举，《绿色计划》失去了政治支持，70%的计划资金没有到位。在“新公共管理”哲学的影响下，加拿大政府开始在公共领域进行改革，对环境领域影响尤其深刻。“新公共管理”是用来描述公共领域改革计划的一个标签，其基础是将私法领域管理方法和技巧运用到公共领域中。这些改革关键的特征包括巨大的财政预算和计划的缩减，运用私法领域管理技巧——客户服务的理念来管理企业，对计划的管理活动进行成本—效益分析，对非法律手段和私营部门标准的信赖增加。伴随这些变化的是环境管理中联邦角色的减少，联邦和各省之间环境管理重复领域的协调以及在国际公约的谈判和执行中省一级角色的增加。

二、加拿大环境立法理念的演变

（一）许可式管制立法理念

早期加拿大环境问题不是很明显，环境治理通常不被重视，环境立法将环境制度大多安排在危害发生后再实施治理，即许可式管制立法理念。这种模式只要达到安全值范围就允许将污染物排放到环境中，集中用于空气污染和水污染立法中。这种立法理念导致污染防治与生产、消费脱节，环境保护囿于被动应付，增加了环境执法和环境治理的成本，即“先污染后治理”的模式。其缺点是：

首先，这种立法是被动的而不是预防性的。就像法庭一样，它只能等污染发生以后才采取措施，而这对于解决污染来说太晚了，所以只能解决简单问题。

其次，环境容量的确定。对环境可以吸收多少污染物，科学研究如何做，以及这种研究成果的可靠程度和管理者如何运作等问题难以做出准确的推定。

再次，管制范围狭窄。当管制建立在物质控制的基础上时，大量的化学物将逃避管制，包括每年产生大量新的物质，这主要是因为需要化学测试来决定这种化学物的毒性是否达到被管制的程度，而这种测试是昂贵的、耗时的。

除此之外，设定标准决定哪些有毒物质需要优先采取行动也是一个困难。通常的标准是有毒性、持续性和生物累积性。但是，这些标准过于简单，用来鉴定需要管制的对象和对侵害设置门槛容易使判断者具有主观性。

这种模式集中于测试那些剧毒物质，忽视了对于大量的次致命的、慢性的或累积性的有毒物质的管制，但这些物质的危害却是明显的。所以法院通常在此类案件中引用原因无关性和可预见性作为拒绝责任的理由，尤其在工业领域，不同的污染源排放相同的或不同的污染物成了同一环境事故的原因。

最后，政府管制的依据来源不确定。举例来说，政府管制的成功建立在监测基础上，而这需要大量资金、专业人员和丰富的设备。但如果政府依靠企业自己来监测，很难保证企业如实承担，即使承担了也很难保证企业如实汇报数据。

马尔登和瓦利安特（Muldoon and Valiante）对这种模式提出了批评，并指出需要五个理念上的根本转变：从特殊介质到交叉媒介方法；从废物管理到源削减方法；从允许排放到绝对削减；点源到非点源的污染控制；司法内管制到生态系统方法。

（二）预防性管制立法理念

20世纪90年代，加拿大环境问题变得细微、潜在，缺乏明显性，而且点源污染面广泛而分散。最令人害怕的新环境问题是感受强烈的有毒物——无臭、无味、无色但致命的物质，这些有毒物在婴儿缺陷、过敏症、基因突变等方面有致命的体现。许多污染物是生物合成性的，其本身并没有毒性，但一旦释放到环境中与其他毒物结合就会产生致命的毒物。西方国家通过总结经验和教训，逐步认识到环境治理的重点要放在污染预防上，这样可以较少投入以取得更好的效果。最早提出预防性立法的是北欧，尤其是德国和荷兰。在20世纪80年代，一种新概念如“低/零浪费和低/零排放技术”被用来解决出现的环境危机。通过对废物管理设备许可和标准设置、运行标准以及广泛运用经济刺激手段以及对清洁技术的研究、开发和运用的直接经济支持来进行结构性变革。美国也在20世纪80年代中期开始进行这一改革，在其1984年《有毒固体废物修正案》中强调源头削减。1990年通过的《污染防治法》也建立了这一国家政策。它要求尽力将有毒排放源削减的信息公开并支持政府为源削减提供信息和技术支持。环境部建立了推进源削减战略办公室，协调并鼓励公众获得现存环境状况的信息。

加拿大无论在理论上还是实践上都落后于上述国家，加拿大立法需要预防性理念的注入。为了让预防性立法顺利进行，加拿大在法律实践中做了以下工作：

首先，降低证据标准。在普通法的侵权案件中，降低证据标准以保护环境价值和公众健康的案件大量存在。法院甚至接受不确定性的科学信息作为优势证据的存在。

其次，将风险存在作为证据。风险—效益分析改变了以前原告必须证明存在的伤害，取而代之的是原告只要显示存在伤害的危险，并且风险对原告造成的耗费超过了被告获得的收益就可以了。但是，问题是在风险评估中计算成本和效益同样是困难的。另外，不可捉摸的耗费、代际的相互影响和累积效应的评估也是难以计算的。

尽管如此，风险—效益方法对加拿大环境管理模式还是很有启示的。举例来说，加拿大联邦1985年《渔业法》第35条（1）和第36条（3）降低了证明违法的标准，即只要存在对鱼类栖息地威胁就足以构成起诉的要素。实际上，《渔业法》某种程度上通过推定的运用放宽了对证明违法行为的标准和证据要求。

最后，举证责任转移。传统普通法中也有少量的举证责任转移的存在。比如存在超过一个被告造成了损害，原告不能证明哪一个有过错造成了伤害，每一个被告就要对自己没有造成损害承担举证责任。这种转移责任在环境法中运用的前提在于它要求损害已经发生并且疏忽大意的被告也是存在的。这对于起诉的负担仍然是很高的，尤其是在对准刑事环境违法行为的追诉中，超过合理怀疑的高标准证明仍然是适用的。

在侵权法中取代转移责任规则的是严格责任，即任何人都应该注意或控制某物质可能造成的损害，不管它是否有过错，只要造成损害就要承担责任。原告不再要求提供被告有过错的证明，但一旦违法，被告可以进行应注意程度的辩护。艾布拉姆（Abrams）认为，如果诉讼门槛降低了，面对大量的案件被告将被迫寻求另一种替代诉讼的办法。这样将导致寻求更多的预防性方法而不是规制方法来进行环境保护。这是非常重要的一步。在评估替代方法时，经济标准不能决定结果，相反，它是独一无二的非经济问题。这种强调替代程序的单一技巧将促进法庭进行变革以取代对偶然关系的科学不确定性，从而降低对社会的和环境的成本。

尽管如此，加拿大学者认为预防性管制理念也有失败的地方。

第一，过于依赖解决纠纷的裁决模式。裁决严格依法执行，是“非黑即白”的判断，使当事人很少有机会创新。而裁决中辩诉双方质证和再质证的过程，双方在互相“攻击”中消耗资源，结果导致大量的问题没有经过全面的考虑就被裁决了，效果适得其反。

第二，这种管制方式对新项目的批准加入了细致的评价和听证要求，这是有利于环境保护的。但是这种程序因为细致的考虑也减慢了新项目的推进。另外，某种程度上这种管制更喜欢将老问题如遗漏的有毒废物处置地点设置等更换新方法解决，这花费了大量的金钱。

（三）解决问题的合作式立法理念

环境问题伴随正常生产、生活活动产生的特点，决定了在环境冲突中有很多利益冲突是合法利益之间的冲突，比如享受清洁空气的权利与企业的生产经营权。所以，在环境纠纷解决中更多地应该运用利益衡量的方法，而不是“非黑即白”的判断。政府与污染企业、企业与公众、政府与公众之间就解决环境问题进行谈判和磋商程序一直是加拿大环境法律实施中的主题。由此确立的合作式立法理念将功能重新定位于实际环境问题的解决方法，环境立法建立在强调相互依赖、联系、尊重、义务和解决问题的合作式方法的原则上。如果说，许可式管制立法理念是针对市场技术失败问题的阶段；预防性管制理念是期望解决不可逆性环境问题的阶段；解决问题的合作式立法理念则是解决更高的、更复杂的、相互依赖的多方主体的环境问题的方法。但是，这种合作式理念也有欠缺的地方。

首先，与调解有关的问题。调解强调适应和妥协，这样就阻止了政治的和社会机构的大规模的结构性变化。

其次，程序与结果之间关系的表达问题。举例来说，环境纠纷能通过纠纷解决程序来解决吗？能否寻找一个更好的程序代替呢？在某点上，对于“正义”程序能够使“错误”的结果合法化的能力是应该被怀疑的。与解决具体环境问题的程序目标相关的问题是谈判和合作式的作用问题。谈判支持的是妥协，而环境问题越来越多的是与价值和道德准则界定有关-—这两样都不易接受妥协——谈判距离环境正义者的价值要求很远。

最后，合作式立法理念预先设定有一群不同于实践司法程序中的执业团体，一般主要依靠律师。而大多数律师却认为调解不是解决问题的有效方法，更糟糕的是他们认为调解将会威胁到他们客户的最佳利益。除非律师开始接受解决问题的合作方法，否则环境立法将不会产生我们期望的创造性和革新性方法。

因此，加拿大学者认为环境立法现在应该做的是：第一，认识到诉讼中的谈判、调解和其他创新性方法；第二，建立保证所有人都能有效参与到程序中的权利义务机制；第三，认识合作式方法的局限性。