第三章 从支点国家到支点城市：“一带一路”建设的实践框架与深化逻辑

第一节 “一带一路”建设的多元联动发展框架

过去几年来，为了让“一带一路”倡议尽快取得早期收获并获得更大范围的接受与认同，我国政府集中国内各种战略和政策资源强力推动，使“一带一路”建设实现了超出意料的巨大成功。在这一阶段，“一带一路”的推动和发展主要体现在国家层面，中国政府与丝路沿线主要国家建立了全面战略合作伙伴关系，并签订了一大批国与国之间的合作项目。进入新的发展阶段，“一带一路”建设的发展方式及策略面临进一步的调整和转型。一是从“自上而下”向“上下联动”转型，充分调动和发挥多方主体的力量及作用，实现“一带一路”参与主体的多元化；二是从“国家导向”向“载体导向”调整，在我国“一带一路”的总体战略布局框架下，把“一带一路”建设从国家和政府层面进一步落实到城市、园区和企业以及项目等各种不同层次类型的发展载体上，深入考虑城市、企业、园区在参与“一带一路”中的角色和作用。为此，本研究尝试提出一个“国家—城市—园区—企业”联动发展的策略框架，通过解析国家、城市、园区以及企业在“一带一路”建设中的角色和作用，梳理这四种不同主体在建设“一带一路”中的功能定位，进而探寻和揭示新时期深化“一带一路”建设的基本思路及其内在逻辑。

一、国家（政府）：“一带一路”建设的统筹协调者

当前，“一带一路”正从前期的宏观布局阶段迈向深耕细作的新征程，将更加强调战略的落地、务实和操作性。在这样的背景下，依然延续过去那种高度依赖国家主导和政府干预的发展方式显然已不合时宜，亟须转变政府在“一带一路”建设中的角色与定位，逐步调整和收缩政府干预的行为边界，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用”，理顺政府与市场的逻辑关系。随着“一带一路”建设不断向纵深推进，“一带一路”的参与者越来越多，涉及的领域日益广泛，采取的方式将更加灵活多样，对政府在统筹协调全局方面的能力和要求也会越来越高。这就需要政府在具体实践中站得更高、看得更远，着力从整体和全局的角度加强对“一带一路”建设的统筹协调，“构建大统筹、大协调和大合作的建设体制和运行机制”。尤其是需要发挥好政府在宏观布局、政策沟通、平台建设等方面的关键作用，着力引导各种社会力量深度融入并深入参与“一带一路”，努力形成政府、市场、社会有机结合、互为支撑、彼此互动的“多元化”合作模式。因此，新时期政府在“一带一路”中的作用和定位应逐步从战略主导者向统筹协调者收缩和调整，特别是要着力发挥好以下几个方面的统筹协调作用：

一是加强顶层设计。作为“一带一路”的首倡者，无论从发展水平还是相对实力来看，中国不仅经济体量庞大，综合实力亦相对较强，是整个“一带一路”建设的“领头雁”和“火车头”。毋庸置疑，中国政府是整个“一带一路”建设的顶层设计方。为确保“一带一路”能够持续、有序、深入推进，我国政府应在现有发展基础上，不断优化和完善“一带一路”倡议与行动的顶层设计及框架安排，尤其要进一步明确各部门、各地方和各类企业、机构在其中的角色定位，通过出台规划、建立制度、搭建平台和提供服务，既全面调动各方力量参与“一带一路”的积极性，同时有效把各参与主体和社会力量纳入有计划、有组织和有秩序的发展轨道，以避免出现抢跑和恶性竞争等行为。此外，在同沿线国家和地区合作方面，我国政府也要有明确的合作框架和相应的制度设计，以确保国际合作的循序渐进和互利共赢。

二是推进机制整合。对参与“一带一路”建设，国内许多省市都按照自身比较优势和发展特色出台了各自的区域规划和对接机制，同时，“一带一路”沿线不少国家和地区也都形成了自己的跨区域合作机制和平台。在今后的发展过程中，我国中央政府层面要着力加强各层面相关规划和不同机制之间的对接与整合，比如央地之间规划与机制的有机衔接、国内与国际机制之间的高效整合、区域以及次区域、跨区域之间的机制对接等，以防止各种机制和规划之间因相互冲突、掣肘或切割而导致各行其是，难以形成合力。

三是加强跨国协商。“一带一路”不仅仅是中国自己的事情，更是沿线国家共同的事业。在这过程中，难免会出现一些风险和摩擦，需要各国之间通过增强外交协商加以妥善解决。而其中的关键就在于重视推进“五通”中的“政策沟通”，秉承共商共建共享的基本原则，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，通过加强与各国之间的政策沟通和交流磋商，不断充实“一带一路”的合作内容，进一步创新“一带一路”的合作方式。特别是要推进与沿线国家和地区在发展规划、发展道路等方面的互联互通，不刻意寻求一致性，但应确保沿线国家目标协调、相向而行。

四是优化资源配置。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中指出，共建“一带一路”要坚持市场原则。随着发展的不断深入，市场化运作将逐步成为“一带一路”的主要发展方向。因此，应“遵循市场规律和国际通行规则，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用”。此外，“一带一路”沿线不同国家和地区所处的发展阶段和水平存在很大差异性，这也要求必须更充分发挥政府在资源配置中的统筹协调作用，引导各类资源和要素向“一带一路”沿线的重点国家、重要节点、重要空间、重要领域有效流动和转移。其原因在于，按照经济地理学规律，如果缺少政府在其中的示范、引导和服务作用，优质要素资源往往不会自动向这些地区配置和布局。因此，在“一带一路”的资源配置过程中，既要让市场机制起决定性作用，但也应更好地发挥政府的协调和引导功能，以有效弥补市场功能缺陷造成的“市场失灵”。

然而，由于“一带一路”沿线国家情况复杂多样，我国在进行“一带一路”沿线政府层面的统筹协调时，需要有选择地进行，以沿线支点国家为合作重点，以点带面，然后逐渐拓展到整个沿线区域。

二、城市：“一带一路”建设的主要空间节点

城市是国际化和全球化的枢纽和节点。从世界经济发展趋势来看，经济资源和要素往往是向地理位置优越的沿海城市、沿路地区和中心城市聚集。“一带一路”本质上是一条条连接亚洲经济圈和欧洲经济圈的经济大通道，而这些经济大通道是由沿线上的各个城市节点相互连接而成，“一带一路”战略的前景如何，最终要靠这些城市作为支撑，并充分发挥“以点带面”和“从线到片”的带动作用。因此，在“一带一路”建设过程中，沿线的“丝路城市”不仅是相关国家和地区的经济发展高地，同时也是“一带一路”建设的主要空间节点。“一带一路”建设，归根结底要落实到城市这一空间维度，并围绕其中的若干核心城市展开投资贸易、金融合作以及基础设施互联互通。

“一带一路”沿线城市数以千计，按照城市能级高低以及在“一带一路”建设中的作用和功能，可以将丝路沿线主要城市分成“战略支点城市”和“丝路节点城市”两个不同层次。“战略支点城市”主要指那些“在丝路城市群体中发展能级相对较高，资源要素集聚和配置能力较强，对周边区域的辐射带动作用较为突出，并且有足够强的国际地位和地区影响力，从而对‘一带一路’建设起到显著的战略引领和服务支撑作用的城市”。从功能和作用来看，战略支点城市是“一带一路”建设的服务支撑平台。作为国际性或区域性的要素集聚中心和资源配置枢纽，战略支点城市具有对内外部要素的集散、配置、管控功能。因此，其不仅是“一带一路”开发建设的参与主体，同时也是支撑和服务整个“一带一路”建设的战略枢纽和服务平台。通过发挥其对“一带一路”建设的金融服务平台、投资营运管理平台、经贸合作平台、专业服务平台以及人文交流平台等功能，为参与“一带一路”的城市和企业提供完善便捷的服务和支撑作用。

第二层次为“丝路节点城市”，这类城市一般在某个或某些具体功能环节和发展领域体现出较为明显的比较优势与核心竞争力，并具备承接国际产业资源和功能要素转移的能力，属于“一带一路”中的功能性节点。从功能和作用来看，丝路上的节点城市是“一带一路”建设的主要空间载体，是“一带一路”建设中要素流动和项目建设的主要承载空间。如巴基斯坦、印度孟买和加尔各答、马来西亚关丹、马六甲皇京港、越南河内和胡志明市等交通便捷、位置优越、安全稳定的城市和地区可以作为丝路节点城市。这些城市或区域将是新一轮国际产业转移的主要承接地，并可以此为契机参与国际产业分工并融入全球生产网络。另一方面，丝路节点城市也将是“一带一路”项目建设的主要落脚点和互联互通的桥头堡区域。

作为“一带一路”建设中的关键枢纽和重要节点，战略支点城市与丝路节点城市之间并不是彼此割裂的，而是具有内在的相互关联。在“一带一路”建设过程中，战略支点城市通过其金融、贸易、航运、营运、信息、专业服务等各类功能平台，为丝路节点城市融入和参与“一带一路”建设提供服务和支撑作用。因此，战略支点城市对于丝路节点城市具有支撑和引领作用。而丝路节点城市依托战略支点城市，可以进一步放大自身的比较优势，拓展其功能节点作用，提升自身的发展能级，从而更有效地服务于“一带一路”建设。总的来看，战略支点和丝路节点城市在“一带一路”建设中具有十分重要的战略地位和现实意义，它们是支撑我国“一带一路”建设的核心战略空间。

三、园区：“一带一路”经贸合作的重要承载平台

经济园区是中国经济发展进程中形成的一个重要亮点和特色。过去三十多年来，中国构建起了由经济特区、开发区、高新区、海关特殊监管区、自由贸易区等各类不同形式的园区组成的庞大园区体系，并由此探索出了一条以经济园区为“试验田”，渐进式地推动改革试验、扩大对外开放、培育新兴产业和带动经济增长的独特发展路径。可以说，通过发挥园区在推动工业化、城镇化以及经济市场化、国际化等方面的平台和载体功能，支撑了中国经济增长奇迹和发展转型。“一带一路”建设的实施和推进，进一步为中国园区经济“出海”提供了重要契机，同时也为推动中国与沿线国家产能合作与产业结构调整升级提供了国际平台。“一带一路”不仅提出了加强沿线地区经济合作的方向性、框架性、意向性的设计、目标及初步构想，并期望通过与各个国家和地区的沟通协商，在共商共建共享过程中逐步完善国际合作的方式和路径；同时，中国“一带一路”倡议也提出并践行了涵盖一大批可操作的重点领域、重大工程、具体项目等在内的实际行动方案，以此来表明中国主动承担责任的大国立场。其中，在沿线合作共建经贸产业园、跨境合作区等多元经济园区成为构建“一带一路”国际经济合作走廊的重要平台，也构成了促进走廊沿线产业集群发展的投资合作新模式。通过合作共建产业园区的方式和产业集群的模式，重点发挥园区在吸引和促进企业集中、资本集聚、产业集群、要素集约等方面的平台作用，不仅有助于推动沿线国家和地区产业实现集群式快速发展，发挥中外企业共享集聚经济带来的学习、劳动力匹配和要素分享等多重效应；而且，园区平台有助于降低企业的信息搜寻成本、交易成本和单一企业所面临的不确定性风险，也有助于中国企业抱团“出海”并与海外企业形成良好的分工与协作关系。

近年来，“一带一路”沿线的许多国家和地区纷纷借鉴或复制中国园区经济的发展经验和模式，希望同中国加强合作和交流学习，并建立和打造跨境经济合作区、边境经济合作区和经贸合作园区等各类政策特区和经济园区。据统计，截至2016年底，中国企业在“一带一路”沿线36个国家布局建设了77个合作园区，累计投资241.9亿美元，为当地创造就业岗位超过21万个，目前还有25个国家希望同中国建立36个境外经贸合作区。这些国际合作园区一方面带动了中国纺织、服装、轻工、家电、基建等具有比较优势的传统行业部分产能逐渐向境外扩散，构成了中国企业“走出去”的重要载体支撑；另一方面也加快了沿线国家和地区的工业化、城市化、市场化、国际化和现代化进程，对促进东道国产业升级和双边经贸关系发展发挥了积极作用。因此，作为中国园区经济实践的进一步深化拓展以及中国特色发展经验在全球范围内的扩散分享，海外园区既是“一带一路”建设的重要内容，也是承载中国与沿线国家经贸合作的重要平台，构成了我国“一带一路”建设的重要战略空间。

四、企业（项目）：“一带一路”建设的市场载体和实施主体

“毫无疑问，没有政府的支持，‘一带一路’无从谈起。反之，没有企业跟进和深度参与，‘一带一路’将失去可持续发展的基础，演变为对外援助项目。”与任何经济发展战略一样，作为一个对外开放发展战略和新型区域合作机制，“一带一路”推进的主体始终应该是企业。从这一角度来看，“一带一路”应采取的推进模式为“政府搭台，企业唱戏”。政府通过加强对外合作与投资，推动基础设施互联互通，其最终目的主要还是为了打通企业“走出去”的通道，从而让企业真正担负起建设“一带一路”的重任。随着“一带一路”建设中政府的作用逐渐回归常态，政府的角色将更多地体现在搭建平台、建立机制、宏观布局、统筹协调等方面，具体到战略落地和实施推进，还需要依靠市场配置资源、发挥企业主体作用。因此，在未来“一带一路”建设中，应让企业真正回归其市场主体的本原，给予各类企业充分的发展空间，使之成为推进“一带一路”国家战略的先锋和中坚力量。

当然，作为一个以开放性、包容性为特征与内涵的倡议，“一带一路”不仅需要中国企业和中国资本的参与，也同样离不开西方发达国家资本和跨国公司的支持；不仅需要中国国企的参与，而且也少不了越来越多民营企业的加入。但就目前的情况来看，国企特别是央企在“一带一路”建设中依然是主角，尤其是一些重大投资和建设项目，主要还是依靠我国的部分大型国企。国资委公布的数据显示，过去三年内，中国的21家央企共投资了“一带一路”沿线的100个重点项目，26家央企参与了1576个项目建设，主要分布在基础设施、能源、产能合作和园区合作等领域。企业参与“一带一路”主要以经济效益为导向，任何经济建设只有取得良好收益，才具有发展的可持续性。但应当看到，在经济利润和价值回报最大化方面，国企的敏锐性同民企往往有着较大差距，自我约束亦普遍不如民企。因此，积极鼓励和吸引对成本核算、利润回报更加敏锐的广大民企参与到“一带一路”的基础设施建设和产业投资项目的建设、营运和管理过程中来，对保障国际合作项目的良性运行和可持续发展将大有裨益。对此，政府应积极为社会资本和民间力量参与“一带一路”建设提供支持、引导、服务和保障，“推动各国各层次政府、企业、社会机构、民间团体开展形式多样的互利合作，共同构建丝路沿线多主体、全方位、跨领域的互利合作新平台”。