第四章 新形势下浙江县域经济治理及风险防范模式的调研报告
本报告分析了传统县域治理模式在新形势下面临的问题，总结了浙江先行经验，提出了构建新型县域治理模式新思维，并就先行试点中的突出问题提出了对策建议。
第一节 传统县域治理模式在新形势下面临严峻考验
县（市）一级是落实深化改革措施的攻坚地，是促增长保稳定的主战场和防范系统性风险的前沿线。随着中国宏观经济步入新常态，县（市）级政府普遍面临着“较低增长、较高负债、转型困难”的治理难题，以往行之有效的县域治理模式在新形势下面临严峻考验。
一 在简政放权背景下，传统的政府强势主导兼积极微观介入的县域经济治理模式难以奏效
传统的县域经济治理思维重审批、轻监管、多干预，强势政府过多地浸透市场，形成了“事前审批多、流程环节繁、事后监管弱、公共服务少”的治理痼疾。在权力清单约束下，县域经济治理模式亟须新思维、新作风、新手段。
二 在要素制约加剧情况下，严重依赖要素引资与固定投资的县域经济增长模式难以为继
传统的县域增长模式偏好招商引资，争夺项目增量，偏好大项目大平台，严重依赖投资增长，实质是靠粗放式的要素投入来推动经济发展，致使县域经济陷入“资源撑不住、环境容不下、社会受不起、发展难持续”的战略困境。
三 在公共服务开支加大与债务风险防范双重压力下，粗放式的县域财政模式难以维持
当前，县级政府普遍面临基础设施建设和社会民生投入持续加大的财政压力，资金缺口较大、负债率高企的县（市）不在少数，县级建设资金的预算、筹集与使用环节普遍缺少规范，部分地区面临切实的债务风险。既要维持巨额投入，又得提防系统性债务风险，县域财政模式亟须走出粗放式人治管理的窠臼。
综上所述，在深化改革措施逐步落实，经济转型切实推进的大背景下，及时探索新型县域治理模式已是当务之急。
第二节 新型县域治理模式探索亟须新思维
我们对参与浙江深化改革先行试点的德清、海宁、嘉善、富阳、平湖、开化等县（市）深入调研后发现，亟须超越既有的县域治理模式，以新思维探索新型县域治理模式。
一 省市县联动落实权力清单，以法治思维界定县域治理的施政权力架构
一是要省市县三级联动，摸清权力家底，落实简政放权，为县域治理释放权力空间。所调研的各县（市）的发展直接受益于简政放权，因此，对落实各项深化改革措施积极性很高。浙江经过清权、减权、制权全面梳理，57个省级部门的1.23万项行政权力削减为4236项，并进一步委托下放和实行市县属地管理2255项，有效地扩大了县域治理的自主权。
二是要科学地制定行政权力清单，形成可检查、可追溯、可监督的县域权力运行体系。富阳2014年晒出首个县域权力清单，行政审批事项削减60％，常用权力削减40％。每一项行政权力的名称、类型、法定依据、实施主体、办理地点、办事条件、办事流程和承诺时限等都在网上公示列出，有效地界定了基层政府的具体施政行为。
三是按照“法无授权不可为”的原则，确立权力边界，使基层政府施政有为有界，将基层政府施政行为纳入法律、立法机构与公众监督框架。富阳权力清单实施以来，行政权力运行内容公开、依据公开、流程公开和结果公开，有效的监督机制得以激活，政府服务满意度大幅提高。
二 落实负面清单，完善规则监管，以改革思维重塑县域经济的增长模式
一是要推进审批制度改革，落实负面清单管理，从要素引资转向环境育资，释放民间投资活力。海宁引入“零审批”、“先证后照”等创新机制，大幅度改造审批流程，使投资项目审批从100天缩短为10天。嘉善、柯桥、舟山试行负面清单管理，更是大幅度减少了行政干扰。上述措施的实施显著地优化了投资环境，激发了企业扩大有效投资的意愿。
二是构建亩产效益评价体系，运用差别化市场规则，推动存量要素流转，激活经济增长动力。海宁按照亩产效益评价对工业企业分类评价，采取一揽子差别化定价规则和供应规则，强化倒逼机制，实施三个月便完成“退低”项目70个，退出落后产能33.6亿元，腾退低效用地2647亩。平湖进一步创新工业项目准入标准动态调整机制，用5％的淘汰比例促使全县域动态升级产生了鲶鱼效应。
三是推动基层政府职能转型，行政执法重心下移，落实与加强监管责任。富阳、海宁、嘉善等地实践表明，重构县域经济治理模式的要害是实现基层政府向服务型和监管型政府的定位转型，减权不减责，强化监管职责，结合负面清单和权力清单改进监管理念、监管内容和监管手段，应将规则重构和落实监管作为县域经济治理的主抓手。
三 健全科学规范的县域财政模式，以底线思维防范系统性金融风险
截至2013年6月，浙江56个县级政府总负债为4316亿元。有18个县级、97个乡镇政府负债率超过100％，其中6个县级、29个乡镇政府借新还旧率超过20％，短期内防风险压力较重。一是要健全县级财政预算管理和地方债务管理，规范地方融资行为，强化主政官员的责任考核。二是适时动态地调整地方留成比例及转移支付力度，适当增设县域性地方税种，减缓县域财政对土地出让金的依赖程度。三是加速市政债试点，支持有偿还保障的县（市）以市场化方式筹集资金，鼓励民间资本参与市政设施和地方项目建设。四是加快清理和规范地方融资平台，及时掌握地方融资平台与地方骨干企业之间的资金链关系，防范互保联保风险。五是创建“早介入、快处置、防蔓延、保稳定”的风险事件处置模式，警惕金融风险和社会风险的混合传染，防范债务风险群体化与社会化。六是打破刚性兑付与隐性担保，合理应对各方诉求，防止将危机矛头引向基层政府，加剧群体性抗争的风险。
第三节 问题与对策
一 监管问题
无论是监管理念、监管内容、监管力量还是监管手段都全面落后于简政放权和其他深化改革措施的落实步伐，突出表现为将管制当监管的观念偏差、以罚代管的懒政行为、基层监管力量缺乏、专业监管能力弱等。为此，一是要结合权力清单和负面清单制定和界定监管边界。二是加快机构设置调整，充实基层监管力量。三是加强基层监管队伍的专业培训，提高专业技术人员比例，充实相关技术与设备，提高执法的专业水准。四是加快专业监管服务市场培育，探索特殊专业监管任务的政府采购。
二 中介问题
实施权力清单后，专业中介亟须加强。但是县域中介市场普遍培育不充分，专业服务水平难以满足要求。突出地表现为专业服务流于形式、垄断高收费、品牌信用差，甚至与企业合谋逃避政府监管。为此，一是加快发展专业中介服务，提高市场竞争程度；二是加强中介服务的政府采购，改变中介机构的利益激励机制；三是加强中介服务的行业监管，加大对失信机构的惩处力度。
三 市县协调
地级市的存在客观上加大了简政放权实施的复杂性；简政放权后县级自主权提高，市县协调和县际协调难度加大；财政省管县背景下，强县扩权与撤县设区的争议更为突出。为此，一是进一步推动事权、财权直接放到县，夯实县域治理基础。二是同步推进较大的市和直管县建设，发挥地级市的城市群协调职能。三是积极探索、稳妥推进行政区划的合理调整。