第三节 海洋功能区划的目的
海洋功能区划最根本的目的可以概括为：一是促进海洋资源的充分、可持续利用；二是保护海洋环境，维护海洋生态平衡；三是保障海洋开发者的合法权益；四是实现海域使用综合管理。这其中有两个方面的含义：第一、第二个目的是海洋的自然属性的目的；第三、第四个目的是海洋的社会属性的目的。
一 海洋功能区划的目的的主要内容
（1）指导和制约海洋开发利用活动。海洋资源具有复合性、渗透性、综合性的特点，在开发中又有密切的相关性和制约性。例如，海水水体，它既有直接可利用的海水资源（海水直接使用、海水淡化等）、海水中的化学资源（包括盐、钾、镁、碘等若干种）、海水中的生物资源、海水养殖资源等。这些资源共同存在于海水之中，充分代表海洋资源的分布特征。这种特征决定了在海洋开发中，同一个海域可能发生对多种开发对象的选择，并由此决定开发中矛盾发生的必然性。那么，要想既解决这类矛盾，又保证开发优先选择，就国内外历史的和现实的经验教训告诉我们，只有依赖海洋功能区划来提供科学的保证最为可行。这是海洋功能区划应有和具备的功能，所以，能够对海洋开发起到指导和制约作用。因此，在《海域法》中，把海洋功能区划规定为指导和制约海洋开发利用活动的科学依据。“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”。[18]“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核”。[19]在《海域法》的释义中也明确指出，海域使用必须符合海洋功能区划，是《海域法》确定的一项基本原则。[20]海洋功能区划一经批准，就具有法律的约束力，一切单位和个人都必须遵守。这一原则不仅要求各级人民政府和各级海洋行政主管部门在审核、审批海域使用时，必须严格以海洋功能区划为依据，而且要求海域使用权人必须按照海洋功能区划确定的用途使用海域，不得擅自改变经批准的海域使用用途。海域功能区划性质的决定和法律规定两者是一致的，使之能够对海洋开发进行指导和制约，保证海洋开发利用的秩序和效益。
（2）防止海域污染，保证海洋生态平衡。在海洋开发的同时，创造保护海洋生态的良好条件，是海洋可持续发展和利用的基本条件。我国《海洋环保法》规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。”[21]实行污染物排海的总量控制是我国《海洋环保法》建立的一项极为关键的制度。该项制度建立的决定性条件就是海洋功能区划。只有把海域的使用类别、使用方向确定下来，才有可能具体了解、掌握各个海域的水质、生物和沉积物的环境质量标准，只有在此基础上，才能制定出各重点海域的环境质量要求，并据此确定污染物排海总量及其数量分配。我国《海洋环保法》的其他制度，包括监督管理制度、海洋生态保护制度、防治陆源污染制度、防治海岸与海洋工程建设污染制度、海洋倾废制度和防治船舶污染制度等，基本上都要按照海洋功能区划要求规范和实施。所以，我国《海洋环保法》规定：“国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划”；[22]“开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏”；[23]“设置陆源污染物深海离岸排放排污口，应当根据海洋功能区划”；[24]“海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划”[25]等。几乎在各项管理制度中都明确规定遵守海洋功能区划的要求。因此，海洋功能区划在防止海洋污染，保护海洋生态管理工作中具有重要的不可替代的作用。
（3）海洋功能区划是海洋政策、海洋规划和海洋业务技术制度的基础。海洋开发与保护的战略、政策和各类规划以及业务技术规范标准等的制定和实施，因其内容、目标都必然是围绕海洋资源开发、环境与资源保护、减灾防灾等基本问题，而这些基本问题，都是海洋功能区划经过科学论证所划定的区域单元。例如，海洋功能区划分为：油气开发区、盐田开发区、倾废区、风能区、养殖区、禁渔区、污染防治区、自然保护区、海岸防侵蚀区、军事区、排污口、泄洪区等。国家无论在制定海岸战略政策，还是制定规划和减灾防灾措施，都必须使用海洋功能区划的资料与成果，同时，需要贯彻海洋功能区划的规定和要求，制定有关业务技术规范和标准，其性质和数量均应按照海洋功能区的指标体系来反映，这样才能取得相互衔接和协调一致的效果。
（4）海洋功能区划是海域管理和海洋综合管理的科学依据。从海洋功能区划的提出到实施是经过在全面调研论证、勘察探测的基础上选择利用了海洋功能区划，达到了实施海洋综合管理的目的。海洋问题不是单纯的行政事务，其具有很强的科技性，决策者的决策不能凭个人主观好恶，而必须有坚实的科学基础。其中，海洋功能区划就是其做出行政行为的重要科学依据，就是其决策的基础。
二 海洋功能区划的分类体系
海洋功能区划是依据海域的区位条件、自然属性和海洋经济发展的需求，按照海洋功能标准，将海域划分为不同类型的功能区。
1.五类四级分类体系
我国的海洋功能区划始于20世纪80年代末，历时10年完成了全国近岸海域的小比例尺区划，区划指标为五类三级分类体系。小比例尺区划指标分类体系的建立主要依据当时海洋经济发展的现状，在充分考虑现有主要海洋产业的基础上，还考虑了海岸带作为海洋重要组成部分的完整性，吸纳了相关陆域的部分功能作为指标体系的一部分，这一指标体系被不断完善后成为1997年由国家技术监督局与国家标准化管理委员会发布的《导则》（GB/T 17108—1997）中五类四级分类体系的主要依据。五类，即开发利用区、整治利用区、旅游区、海洋保护区、特殊功能区；四级，即大类、子类、亚类、种类（见表1-1）。与五类三级指标分类体系基本相似。
表1-1 海洋功能区划五类四级分类体系
续表
2.十类二级的分类体系
随着海洋经济的不断发展，涉海产业日益增多，在2001年全国大比例尺海洋功能区划协调阶段，中央有关部委提出了许多修改意见和建议，最终形成了十类二级分类体系。
2002年由国务院批准发布的《海洋功能区划》（国函〔2002〕77号）采用了十类二级分类体系，2006年由国家技术监督局与国家标准化管理委员会发布的《导则》GB/T 17108—2006则确立了十类二级分类体系，十类，即农渔业资源利用和养护区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产资源利用区、旅游休闲娱乐区、海洋能利用区、工程用海区、海洋保护区、海水资源利用区、特殊利用区；二级，即一级类、二级类（见表1-2）。
表1-2 海洋功能区划十级二类分类体系
续表
3.两种分类体系之比较
两种分类体系从形式上看调整很大，但保留的分类其包含的内容差别并不很大，有些分类内容是基本相同的，如旅游区、海洋保护区等。
（1）港口航运区与原港口区、海上航运区。港口航运区是指为满足船舶安全航行、停靠，进行装卸作业或避风所划定的海域，包括港口、航道和锚地。从定义上看，两者是一样的，只是由于渔业资源利用和养护区中增加了渔港区，这样就把渔港的区域和职能从港口区中分离出来了。
（2）渔业资源利用和养护区与原生物资源开发利用区。十类二级的渔业资源利用和养护区是指为开发利用和养护渔业资源、发展渔业生产所需要划定的海域，包括渔港和渔业设施建设基地建设区、养殖区、增殖区、捕捞区和重要渔业品种保护区。而五类四级的生物资源利用区是指正在合理利用或具有一定优势的生物资源可供开发利用的区域。前者增加了渔港和渔业设施基地建设、渔业资源增殖、渔业资源养护的内容。
（3）海水资源利用区与原化学资源利用区。十类二级的海水资源利用区是指为开发利用海水资源或直接利用地下卤水需要划定的海域，包括盐田区、特殊工业用水区和一般工业用水区等。特殊工业用水区是指从事食品加工、海水淡化或从海水中提取供人食用的其他化学元素的海域。一般工业用水区是指利用海水作冷却水、冲刷库场等的海域。而原有的化学资源利用区只包括盐田区和地下卤水区。十类二级海水资源利用区的内容较原来的分类更全面地反映了海水资源利用的空间。
（4）工程用海区与原海上工程开发利用区。十类二级的工程用海区是指为满足工程建设项目用海需要划定的海域，包括占用水面、水体、海床或底土的工程建设项目。主要包括海底管线区、石油平台区、围海造地区、海岸防护工程区、跨海桥梁区和其他工程用海区。原海上工程开发利用区是指已建或规划近期内建设海上工程的区域，其中，工程建筑区是指已建或规划近期建设海上构筑物（包括人工岛、石油平台等）的区域。相比较而言，前者更全面一些。
（5）海洋保护区。十类二级的海洋保护区是指为保护珍稀、濒危海洋生物物种、经济生物物种要划定的海域，包括海洋和海岸自然生态保护区、生物物种自然保护区、自然遗迹和非生物资源保护区、海洋特别保护区。而原海洋保护区是指海洋环境中那些在自然资源、海洋开发和海洋生态方面对国家和地方有特殊重要意义，需要特别管理和保护，实现资源持续利用的区域。前者的内容比后者更为详细、具体。
（6）特殊利用区与原特殊功能区。十类二级的特殊利用区是指为满足科研、倾倒疏浚物和废弃物等特殊用途需要划定的海域，包括科学研究实验区、军事区、排污区、倾倒区等。原来的特殊功能利用区除包含泄洪区的内容，其余相同。
从以上比较我们不难看出，新的海洋功能区划指标体系是在旧的指标体系基础上发展起来的。新旧两种不同的海洋功能区划指标分类体系形成于不同的时期，反映了我国不同时期海洋经济发展的特点。相比较而言，新的分类体系更全面地反映了新兴的海洋产业现状，而旧的指标体系对海洋功能区划与陆域功能的衔接考虑得相对较多。