县域新型城镇化的地方实践与路径研究

1  引言

改革开放以来，伴随着中国工业化、市场化、全球化进程的快速推进，中国城镇化也获得了高速发展，取得了巨大成就。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿；城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个^①。然而，在快速城镇化进程中，人口密集、交通拥堵、环境污染、住房困难以及半城镇化等各种城市问题也正在不断凸显（林家彬等，2012；宁越敏，2012），尽管城市问题与城市规模没有必然联系（石忆邵，1998；王桂新，2011），但人口的过度集聚却给城市问题的形成制造了便利，从而使大城市的城市问题明显要比中小城市更为突出，由此形成了典型的“大城市病”，严重影响着城镇化的可持续发展。加强大城市病的预防和治理，促进城镇化从速度型向质量型转变，成为城镇化发展的必然趋势（宁越敏、杨传开，2013）。

十八大以来，新型城镇化作为国家战略重点被提升到前所未有的战略高度；2014年，中央政府进一步开创性地从国家层面颁布了国家新型城镇化规划（2014～2020年），显示出中央政府对城镇化发展的高度关注，如何在新型城镇化背景下探讨城市病的治理成为新的研究课题。任何一个城市都不可能孤立存在，大城市城市病的形成除城市自身因素外也与周围城市的发展程度密切相关（杨传开、李陈，2014）；而且仅依靠大城市的发展必然会因人口过度集聚而带来各种社会问题，进而也会削弱其经济效益（殷广卫、薄文广，2011；辜胜阻等，2008）。为此，在发展大城市的同时还应当高度关注中小城市发展，探讨中小城市的新型城镇化发展战略，走大、中、小城市和小城镇协调发展的新型城镇化道路。

县级城市是中小城市的重要组成群体，是城乡统筹发展的重要平台，同时县域城镇化也是中国新型城镇化的重要支撑。促进县域新型城镇化发展，将有助于带动县城、小城镇和乡村的发展，提高其人口吸引集聚能力，从而将有助于国家新型城镇化规划（2014～2020年）中关于全面放开建制镇和小城市落户限制的相关政策得以实施；同时也将会促使因大量农民工流动而导致的各种社会问题减少，促进农民就地就近转移，从而缓解大城市人口压力，促进大城市病的治理。

本文的研究案例诸城市位于山东省。山东省作为我国人口经济大省，改革开放以来经济的持续快速发展促进了其城镇化进程的加快（刘长岐、甘国辉，2004），2012年城镇化率达到52.4%，与全国城镇化水平相当，正处于城镇化发展的中期加速阶段。作为中国转型发展的“缩影”，山东省城镇化在全国具有一定的典型性，具有明显的县域城镇化特征。2010年山东省流动人口总量为1 369.8万，具体细分，县（市、区）内流动人口657.5万，省内跨县（市、区）流动人口500.8万，省外迁入人口为211.6万，三者占流动人口的比重分别为48.0%、36.6%和15.4%。可见山东省省际流入人口相对较少，人口流动主要为省内流动，特别是县（市、区）内流动占到近半数，这与上海、北京、广东、浙江等地存在显著差异。由于人口以县（市、区）内流动为主，致使山东省县域城镇化现象突出，2010年17个地级市市辖区城镇人口为2 214.3万，仅占全部城镇人口的46.5%，而53.5%的城镇人口分布在县级市或县。另外，与市辖区相比，县域城镇化发展速度较快，县域城镇化率从2000年的25.7%升至2010年的39.5%，年均增长1.38个百分点；而市辖区城镇化率从2000年的69.9%升至2010年的70.9%，年均增加仅为0.1个百分点。可见，山东省市辖区城镇化进程缓慢，开始进入诺瑟母曲线后期的平稳增长阶段，而县域城镇化发展迅速，对山东省城镇化水平的整体提升具有重要贡献。但当前山东省县域城镇化水平依然较低，不仅落后于市辖区30多个百分点，而且还低于全省平均水平。所以，县域城镇化将是山东省未来城镇化发展的重要突破点，探讨县域城镇化发展存在的问题，对于促进县域新型城镇化发展和提升山东省整体城镇化水平都具有重要意义。为此，选择县域城镇化发展水平较高同时具有一定代表性的诸城市作为研究案例，探讨其发展过程中存在的问题、特征以及其发展经验，从而为其他县域的城镇化发展提供借鉴。

2  诸城市县域城镇化的发展特点与实践

诸城市位于山东省东南部，地处青岛、潍坊、日照、临沂四地市交界，是潍坊市辖县级市，面积2 151.36平方公里，2010年常住人口108.6万，下辖3个街道、10个建制镇、1个省级开发区以及新设立的两个开发区。诸城市于1987年撤县建市，是国务院确定的全国沿海对外开放城市、综合体制改革试点市和乡村城市化试点市。1978年诸城市地区生产总值2.22亿元，财政收入3 171亿元，城镇居民人均可支配收入293.1亿元，农民人均收入105元，是一个典型的农业大县、工业小县、财政穷县（韩俊，2009）。改革开放以来，诸城市先后创造了商品经济大合唱、贸工农一体化、农业产业化、中小企业产权制度改革、农村社区化、统筹城乡一体化发展等在山东省乃至全国有一定影响的经验。2013年，诸城市地区生产总值642.7亿元，财政总收入79亿元，三次产业结构为8.9∶57.1∶34.0，城镇居民人均可支配收入23 788元，农民人均纯收入14 408元，县域经济基本竞争力位居全国百强县（市）第32位，城镇化率达到55.5%^②。

2.1  城镇化水平较高，发展质量逐步提高

进入新世纪以来，诸城市城镇化率从2000年的36.0%快速增长到2010年的54.0%，年均增加约1.8个百分点，比同期山东省城镇化率增长速度高出0.7个百分点。十年间，诸城市城镇人口相应地从2000年的379 142增长到2010年的586 652，年均增长20 751。目前，诸城市城镇化发展水平不仅高于山东省平均水平，与山东省其他县市相比也处于遥遥领先的位置。2010年，诸城市在山东省91个县市城镇化率排名中位居第4名，仅次于兖州市62.8%、龙口市56.5%和胶南市54.3%。

山东省从2006年开始印发《山东省城镇化发展报告》，评价对象包括设区市、县域以及小城镇等，评价内容涵盖人口就业、经济发展、城市建设、社会发展、居民生活和生态环境六大方面。分析近几年的城镇化监测评价数据，可以发现诸城市城镇化发展质量在不断提高，城镇化质量指数由2005年的52.24%提升到2011年的75.88%，排名由第26位上升到第6位。就各组成要素来看，诸城市在人口就业和社会发展方面排名比较靠前，2011年排名分别为第6位和第3位；在经济发展、居民生活和生态环境三个方面，2011年排名分别为第17位、第17位和第16位，排名相对较为靠后，加快经济发展、促进居民生活水平提高、加强生态环境与城市建设仍是新型城镇化发展的重点。

2.2  区域发展不均衡，人口分布极化特征明显

区域差异是普遍存在的现象，不仅在国家和省域层面有突出表现，在县域内部也较为明显。由于地理位置、发展历史、资源条件和产业基础不同，诸城市域内镇街发展差异较大。以中心城区为依托，市域中部与东部镇和农村社区交通便捷，发展较快。而南部与西部的镇和社区受山区地形、交通和人才等各方面因素的制约，经济发展水平相对滞后。例如，密州街道城镇人口规模为192 933，而南部的桃林镇仅为6 597；城镇化率最高的密州街道为90.0%，西部的贾悦镇仅为12.2%，两者相差近78个百分点（图1）。

图1  2010年诸城市镇街城镇化率

近十多年来，诸城市人口不断向中心城区集聚，小城镇人口多呈下降趋势，人口分布的极化特征较为明显。与2000年相比，相州镇和贾悦镇的人口均减少了1万多，林家村镇、石桥子镇、百尺河镇、皇华镇也都减少了7 000人以上；而中心城区和发展条件较好的昌城镇的人口则呈增加趋势，三街道常住人口增加了9万多，人口集聚势头明显（图2）。这表明，中心城区和少数发展条件较好的镇具有较强的吸引力，这与发展以县城和中心镇为重点的县域新型城镇化相契合。

图2  诸城市2010年较2000年常住人口变动

2.3  半城镇化突出，县域就地城镇化明显

半城镇化问题在县级城市中普遍存在，诸城市也不例外。根据“六普”数据统计，诸城市非农人口比重为15.4%，非农人口占当年城镇人口的比重为28.0%，也就是说还有70%多的城镇人口尚没有取得城镇户籍，半城镇化问题十分突出。县级城市的半城镇化大致可分为两种类型：一类是发展水平较高的县级城市，吸引了较多的外来人口，形成了“以外来人口为主”的半城镇化问题；另一类则是外来人口相对较少，形成了“以本地进城农民为主”的半城镇化问题。形成后一种类型的原因，一方面是由于行政区划调整，将乡镇合并为街道，在统计时将街道居民全部划归为城镇人口，但其中有相当多的居民仍为农民，身份和职业并未发生明显转变；另一方面则是由于农民“白天在县城和中心镇做工，晚上回农村睡觉”所造成的。

根据“六普”数据，2010年诸城市流动人口为127 391，其中户口登记地在本市其他乡镇街道的人口为92 247，户口登记地在山东省其他县（市、区）的人口为19 485，户口登记地在外省的人口为15 659，三者各占合计流动人口的比重为72.4%、15.3%和12.3%。可见，诸城市的人口流动主要以市内流动为主，属于前面提及的以本地进城农民为主的半城镇化，农民“白天在县城做工，晚上回农村睡觉”现象普遍，具有明显的县域内就地城镇化特征。另外，诸城市流动人口主要集中于三个街道，三者合计109 089人，占全部流动人口的85.6%，具有明显的空间集聚特征，进一步印证了县城对农民及外来人口的吸引集聚能力。

2.4  人口转移滞后于产业转移，农民进城意愿不高

2005～2011年，诸城市非农产业增加值占GDP 比重＞非农产业就业比重＞城镇化率（图3），这说明非农产值的增加没有充分地带动就业结构的调整，城镇化滞后于工业化；非农产业就业比重高于城镇化率，又表明人口城镇化滞后于农村劳动力的产业转移。与人口转移滞后相伴随的是农民进城意愿不高，这正是县域城镇化发展面临的关键问题。我们对诸城市农民发放问卷调研其居住意愿，在回收的312份问卷中，仅有23.2%和22.2%的农民选择愿意入驻新型社区或者镇和市区，54.3%的农民选择更愿意住在农村，农民进城意愿不高。一方面与诸城市以农村社区建设为途径促进城乡一体化发展的实践有关系，使得农村的居住条件等各方面有了较大改善，同时农民以“离土不离乡”的形式从事非农产业获得了较高收入，而且伴随着农村土地、计生等各方面的政策优惠以及土地价格的日渐上升（张翼，2011），使得城镇化发展的农村推力不足，成为加快农村人口城镇化发展不可忽视的障碍因素（王桂新等，2002）。另一方面，则是城镇对农民的拉力不足，城镇居民在计划经济时代所享受的社会福利和社会保障优势正在逐步减弱（姚引妹，2012），没有非农就业支撑以及相关“实实在在”保障制度的制定，农民对于进城存在不确定性，从而导致农民对于农村宅基地和承包地存在依赖性，正如调研中农民所反映的“进了城，什么都要买，在农村至少自己可以种粮食、蔬菜”，“住到楼上，却还要继续种地，不方便”等。

图3  诸城市城镇化率与非农产业结构、非农产业就业比重比较

2.5  实施乡镇撤并，推进扩权强镇

随着农村经济结构的不断调整和城镇化进程的加快，乡镇（街道）行政区划与社会经济发展不相适应开始显现，乡镇规模太小难以实现生产要素的合理集聚，阻碍了区域经济中心的形成和发展；一些镇区与城区发展融为一体，基础设施相互衔接，不利于中心城区及相关乡镇的管理和发展。适时实施乡镇（街道）行政区划的撤并，有利于区域经济文化中心的形成和发展，有利于降低社会管理成本，减轻财政压力。诸城市自2001年开始，逐步实行行政区划调整，合并乡镇，乡镇个数由原来的27减为23；2007年，进一步由原来的18镇、2乡、3街道，调整为9镇、1乡、3街道；2010年5月又撤销桃林乡设立桃林镇，形成了当前的3个街道、10个镇的行政区划格局；同时，在撤并乡镇过程中，将3处街道办事处外迁到所合并的乡镇驻地（韩俊，2009）。通过行政区划调整拓展了城市发展空间，促进了资源整合和社会管理成本的降低，更加利于城乡一体化发展。

在撤并乡镇过程中，诸城市同步实施扩权强镇。2008年，诸城市制订出台了“关于扩大乡镇街道管理权限加快镇域经济社会发展的暂行办法”，坚持能放则放，依法下放，扩大财权、下放事权、改革人事权、保障城镇建设用地等原则，将13处镇街和1处开发区全部列入扩权强镇的范围，将原来由市审批或管理的涉及30个部门的96项县级管理权限全部下放，使小城镇在经济社会发展方面拥有更大的自主权。在财税分配上，围绕扩大财权，对乡镇实行“核定收支、定额上缴（补助）、增量分享”的分税制财政体制：将乡属及以下的税收全部留归乡镇；2007年纳税额在1 000万元以下的市级企业税收划归所在地乡镇；对收大于支的乡镇定额上缴，对收不抵支的乡镇定额补助；对乡镇当年地方财政收入超过收入基数部分，市乡按比例分享。为有效化解镇街政府权小责大、权责不一的矛盾，强化镇街的公共管理和社会服务职能，对市直部门在镇街设立的机构主要负责人的调整提拔，以镇街意见为主^③。以上举措大大提升了镇街的发展动力和活力，镇街财政收入明显提高，诸城市的昌城镇和辛兴镇先后被评为山东省百镇建设示范镇，获得了相对更多的发展权限和资源，也进一步促进了强镇的发展。

2.6  推进新型社区建设和土地流转

伴随着工业化、城镇化的深入推进，农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显^④，促进农民集中居住意义重大。诸城市自2007年开始推行农村社区化发展，以两公里为半径，把诸城市1 249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设为208个农村社区，每个社区涵盖5个村庄、1 500户左右，每个社区设立提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等服务的社区服务中心，引导农民向社区中心村集中居住^⑤。到2008年6月，208个农村社区和农村社区服务中心全部建成运行，实现了农村社区建设全覆盖。2010年6月，依法按程序撤销行政村，选举产生208个社区党委（党总支）、社区居委会。然而由于各村土地资源、经济状况、集体资产、福利待遇、债权债务等不同，为此实施了撤村“三不变、两不降”政策，即村庄撤销后，原村集体资产、债权债务不变，原村资产形成的收益权属关系不变，原村土地承包关系不变；原村村民福利待遇不降，原村干部报酬不降^⑥。通过社区建设，极大改善了农民居住生活条件、降低了农村运行成本，促进了土地集约利用和城乡一体化发展（高建忠，2013）。

但在农村社区建设过程中也暴露出了诸如对农民意愿尊重不够、对农民补偿不足、农民就业转换的滞后导致对农村生活方式的依赖、入驻新型社区使居住地和承包地距离更远等问题导致农民入驻聚合区意愿不高；另外，在建设中缺乏统筹规划、建设资金不足、管理难度增加、建筑质量不高、社区和建制村的行政关系模糊等问题也困扰着社区建设（高建忠，2013）。在调研过程中发现，大部分社区仅是在中心村设立了社区服务中心，便于中心村居民享受基本公共服务设施，而对于非中心村居民，由于离中心村距离较远，其生活并未受到太多影响。对于重点聚合区，仅有少数发展较好，多数楼房空置率较高或还在建设中。

与农村社区建设相伴随的是农村土地流转，土地流转有利于实现规模化经营，从而进一步促进农业现代化。诸城市在做好农村土地延包的基础上，在农村社区服务中心设立了土地流转服务中心，负责土地流转信息发布、项目推介、政策咨询、规范流程、合同管理等职能，使农民以土地转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，促进了农业的规模化经营。截至2013年10月，诸城市土地流转39.9万亩，占全市承包土地的26.3%；参与土地流转农户11.9万户，占承包土地农户的50.2%。土地流转促进了农业规模化经营，诸城市已建成1 000亩以上种植园区63家，1 595家合作社经营面积达21.95万亩^⑦。在土地流转意愿的调研中，53.4%的农户表示愿意进行土地流转，46.6%的农户表示不愿意。愿意进行土地流转主要是认为务农收入较低、出租或转让可以从事其他工作，年轻人不再从事农业种植而本人年龄较大又不能继续种地；不愿意土地流转则主要是认为土地出租或转让金较低，年龄较大已不能从事其他工作但还可以暂时种地，以及暂时不能仅靠工资维持生活、通过种地可以自给自足一部分等。尽管土地对于农民而言在某种程度上是重要的依赖，然而随着农民年龄的增加以及非农收入的提高，放弃土地或进行土地流转在未来具有一定的可行性（图4）。

图4  农村住户愿意与不愿意出租或转让土地的原因

3  促进县域新型城镇化发展的路径探讨

3.1  科学编制新型城镇化规划，保障规划有效实施

城镇化是一系列公共政策的集合（樊纲，2009），新型城镇化规划作为新时期结合我国城镇化发展实际而提出的一项区域综合性发展战略规划（林峰、黄坚，2014），应当注重该规划的政策工具和宏观指导作用。在创新规划理念、坚持以人为本的基础上，着重区域城镇化发展阶段、现状问题以及发展路径和相关政策的研究制定，突出规划的宏观性、长远性、战略性，而对于城市建设性较强较具体的内容则可适当关注。

县域新型城镇化规划应在借鉴国家新型城镇化规划编制框架基础上，结合地方实际，在分析县域城镇化特征与问题的基础上，着重强调产业转型、农村人口转移与市民化、城乡基本公共服务均等化、历史文化传承保护、生态环境保护以及相关户籍、土地、基本公共服务、住房、财税、投融资、行政区划调整等城镇化发展政策内容。同时应注重前期研究、专家论证以及公众参与和调研访谈等，提高规划编制的科学化、民主化水平。为确保城镇化规划的落实，应加强城镇化工作的组织领导，通过设立城镇化工作领导小组，加强对城镇化发展的指导协调和督导检查，建立城镇化推进工作的绩效考核机制，将城镇化工作作为考核镇街、部门领导干部年度工作实绩的重要内容。

3.2  有序推进农村转移人口和外来人口落户城镇

对于一些县域而言，进入城镇的农村人口转为城镇户口的意愿不强，如何增强县城的吸引力成为多数县域需要重点关注的问题。深化户籍制度改革，鼓励和吸引本地农民以及外来人口落户城镇，逐步消除半城镇化现象，成为重要的着力点。

第一，鼓励和吸引本地农村人口落户城镇，并保证进城农民权益。以户籍改革为突破口，对于具有稳定职业、合法稳定住所（含租赁）的人员及其共同居住的近亲家属等农业转移人口要及时给予落户，享受与城镇居民同等待遇。结合地方实际，合理发展劳动密集型产业，鼓励与本地产业关联度高、就业带动能力强的产业发展，为农民进城提供持续的收入来源和资金支撑，从而实现以经济发展促进农民落户城镇。逐步建立统一的城乡住房保障体系，以提供廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及发放租房、购房补贴等方式解决落户城镇的农村居民家庭住房困难。对于进城农民应保障其相关权益，进城农民户籍更改后在过渡期限内可保留承包地经营权、宅基地使用权、山林经营权，继续享受国家有关惠农政策以及原户籍地生育政策等；在子女义务教育方面，应保证其在户籍所在地能够就近入学、公平就学，可以继续享受农村义务教育“两免一补”政策等。

第二，鼓励外来人口迁移定居。大力推进流动人口服务管理体制机制创新，试行各部门以后出台的有关就业、义务教育、技能培训等政策不再与户籍挂钩。把举家迁徙的外来人口作为外来人口户籍制度改革的重点，对于暂不符合条件或暂时没有意愿申请落户的外来人口，特别是高学历、高技能型人才，应进一步完善管理制度，健全服务措施，使其在劳动报酬、子女上学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面享受与当地居民同等的公共服务待遇。

3.3  提高基本公共服务水平，逐步实现城乡均等化

基本公共服务均等化是新型城镇化的重要内容，为此应逐步提高基本公共服务水平，推进教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务的城乡均等化，不断缩小城乡差距，实现城乡统筹协调发展。

第一，发展教育，促进教育资源均衡发展。①逐步普及学前教育和高标准普及义务教育；借助国家新型城镇化规划有关引导高等院校在中小城市布局的机遇，创造优越条件吸引高等学校到城区办学；依托当地职业学院、技校等，以市场需求为导向，提升发展职业教育。②参照教育部“县域义务教育均衡发展督导评估实施办法”，逐步缩小差异系数，保证城乡、校际之间公共教育资源均衡配置。实施九年义务教育学校标准化建设工程，鼓励实施名校集团化、城乡学校共同体，通过强校带弱校、名校带新校、城校带村校等方式，提高薄弱学校办学水平；建立完善校长、教师定期交流制度。③加大对农村学校的财政支持，改善农村学校办学条件，对教师职务设置、职称评聘、评优晋级等重点向农村倾斜；积极探索农村中小学急需学科岗位增加特殊津贴制度，建立新教师农村学校服务期制度，吸引和鼓励优秀教师在农村长期从教。④加强对外来人口子女、留守儿童、家庭困难学生及残疾儿童等特殊群体的关注。妥善安置外来人口子女就读，实行划片招生，就近安排到居住地所在的公办学校就读，与招生范围学生享受同等政策，建立外来人口子女接受义务教育的经费保障机制和困难救助渠道；建立留守儿童关爱体系，关心贫困留守儿童的生活；完善特殊教育体系，残疾人受教育权利得到充分保障；加大对困难家庭学生帮扶力度，实施学前教育资助和普通高中国家助学金制度。

第二，提高医疗卫生水平，建立健全城乡均等的医疗卫生服务体系。①构筑城乡公共卫生服务体系，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，实现城乡基本公共卫生服务均等化。借鉴诸城市“大病不出市”、“小病不出社区”的做法，加强以县、市级医院为龙头、镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，健全以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生服务体系。②完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，不断提高职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医保参保人数和报销比例，保障范围逐步从大病向门诊小病扩展，人均筹资标准和财政补助水平应随经济发展、物价变化逐步提高，探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。

第三，提高社会保障水平，积极稳妥推进城乡社会保障制度的衔接与整合，促进城乡社会保障均等化。①落实国家相关政策，建立和完善城乡统一的基本养老保险制度；鼓励提高缴费档次，逐步加大政府对参保居民缴费的补贴力度；对重度残疾人等缴费困难群体，政府可为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。②坚持“应保尽保”的原则，不断提高对城乡困难居民的资助力度，近期以提高城乡居民低保水平为主，逐步建立与财政经济承受能力、物价消费水平、最低工资标准相衔接的低保保障标准自然增长机制，在将来要逐步实现城乡居民低保水平的无差异化。③加强异地进城农民的社会保障工作，用人单位应为录用的异地农民按照政策规定办理好各项社会保险参保手续，符合低保救助条件的，按照属地管理原则，纳入城镇低保救助范围；对因病因灾造成生活困难的进城落户农民，纳入医疗救助范围，享受医疗救助待遇。

3.4  尊重农民意愿，有序引导土地流转和新型社区建设同步推进

随着工业化和城镇化进程的加快，农民兼业化、农村空心化趋势日益突出，适时推进土地流转和农民集中居住十分必要。

第一，在完成农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、房屋所有权确权的基础下，依据相关法律，遵循农民意愿，有序引导推进土地承包经营权流转。探索建立政府调控和市场配置相结合的土地管理模式，探索将新增建设用地指标和非农建设补充耕地指标纳入有形市场，促使土地利用指标从无偿计划分配到政府政策调控和有偿市场配置相结合，建立城乡统一的建设用地市场。借鉴诸城市设立土地流转服务中心的做法，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，鼓励流转土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展规模经营。依据市场、粮食价格等因素，合理动态确定土地流转价格，维护农民利益；通过发展相关产业园区，鼓励农民到园区或农场务工就业，促进农民就业身份的转变。

第二，适度推进新型农村社区建设。诸城市在推进新型社区建设过程中，并未使全部农民大规模上楼，而是从发展条件较好的镇街优先建设聚合区开始，因此并未发生太多冲突。对于其他地方而言，可借鉴诸城发展新型社区的做法，推进农村宅基地制度改革，创新宅基地流转换房制度，通过社区建设提供基本公共服务，通过有选择的发展聚合区促进农民集中居住。在社区建设过程中，应避免单一化模式推进农民上楼，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，探索多元化的社区建设模式，如实施村庄合并型、旧村完善型、城中村改造型、产业带动型、服务共享型、整体搬迁型等（梁昊，2013）。

3.5  实施扩权强镇，促进小城镇发展

在推进扩权强县的过程中，还应当对较大的镇、强镇进行扩权，加快特大型乡镇的改革步伐（汪宇明等，2010），发展镇域经济，形成与城区互动的区域发展格局。提升小城镇发展活力的路径在于加快体制改革与创新，为此应当深化行政管理体制改革，探索新型财税分配机制，进一步简政放权，实施“扩权强镇”。根据发展现实需求合理撤并乡镇；优化机构设置，理顺条块关系，重点做好城建、治安等城市建设和社会管理方面的行政管理权限的下放；动态调整机构设置和人员编制，建立健全政府管理机制。

对于发展条件较好、规模较大的中心镇应当按照现代化小城市的目标进行规划，充分争取和利用各种专项建设资金，做好相关建设资金的配套，优先保障用地指标；健全体制机制，提高示范镇管理效能。优化公共服务，加大公共财政对示范镇社会事业的投入，积极推进便民服务、文体活动、科技服务、社区服务以及中小学校、幼儿园、敬老院等设施建设。对于一般乡镇则应当适时撤并，扩大镇街规模，突出差异化、特色化发展，加强产业经济支撑，做大做强经济规模。结合农村住房建设与危房改造，加快镇街驻地及周边村庄整体改造，将其培育为农村人口转移的重要集聚区。

4  结论与讨论

县域城镇化是中国新型城镇化的重要支撑。通过对诸城市的案例研究，暴露出了半城镇化问题突出、农民进城意愿不高、人口转移滞后于产业转移以及就地城镇化突出等县域城镇化发展中的普遍性问题，其在推进新型城镇化过程中，以县城和中心镇为重点，以新型农村社区建设为基础，促进农民在县域内实现多层次的就近转移的做法以及扩权强镇、土地流转等发展实践为其他县域推进新型城镇化提供了较好的借鉴。科学编制并有效实施新型城镇化规划、有序推进农村转移人口和外来人口落户城镇、提高基本公共服务水平并逐步实现城乡均等化、有序引导土地流转和同步推进新型社区建设以及促进小城镇发展等将是未来促进县域新型城镇化发展的重要途径。

尽管文中对县域新型城镇化的发展做了较为全面的分析，然而由于城镇化的综合性和复杂性，很多问题仍需深入思考。同时，由于中国县域众多，发展阶段和发展条件都存在明显的差异性。诸城市地处东部沿海发达地区，经济水平较高、城乡发展基础较好，所以表现出了明显的就地城镇化，在合并乡镇基础上推进农村社区建设也因此具有一定的可行性。然而，对于西部流出人口较多的县域，这种模式不一定可推广。总之，城市化发展战略是乡村发展战略、城市发展战略和城乡关系发展战略的有机结合（高佩义，1991），而县是统筹城乡发展的重要平台，因此推进县域新型城镇化在结合地方实际的基础上，着重考虑城乡统筹和适当集聚，以人为本，探讨具有地方特色的发展模式。

本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“预防和治理城市病研究”（11JZD028）阶段性成果。

① 国家新型城镇化规划（2014～2020年）。

② 诸城市基本情况：http://www. zhucheng.gov.cn/zc/lcgk/zcgk/n39315. html。

③ 诸城扩权强镇助力镇域经济腾飞：http://wf.people.com.cn/GB/70094/9728035. html。

④ 2013年中央一号文件：“中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见”。

⑤ 曾向荣：“山东诸城撤并行政村背后：‘农民被城市化’”，《农村·农业·农民》，2010年第9期。

⑥ 于洪光、吕兵兵：“诸城农村社区化迈向新阶段”，《农民日报》，2013年4月16日。

⑦ 于洪光、吕兵兵：“现代农业，诸城锁定农村社区”，《农民日报》，2014年1月14日。

［1］ 樊纲：《城市化：一系列公共政策的集合》，中国经济出版社，2009年。

［2］ 高建忠：“诸城农村集中居住研究”，山东大学硕士学位论文，2013年。

［3］ 高佩义：《中外城市化比较研究》，南开大学出版社，1991年。

［4］ 辜胜阻、李华、易善策：“依托县城发展农村城镇化与县域经济”，《人口研究》，2008年第3期。

［5］ 韩俊：《县域城乡一体化发展的诸城实践》，人民出版社，2009年。

［6］ 梁昊：“建设新型农村社区是推进就地城镇化的有效切入点——对河南、山东、湖北等地新型农村社区改革试点的调研”，《农村财政与财务》，2013年第5期。

［7］ 林峰、黄坚：“新型城镇化规划的技术路径与创新探索”，《中国名城》，2013年第5期。

［8］ 林家彬、王大伟等：《城市病——中国城市病的制度性根源与对策研究》，中国发展出版社，2012年。

［9］ 刘长岐、甘国辉：“1990年以来山东省城市化发展研究”，《中国科学院研究生院学报》，2004年第2期。

［10］ 宁越敏、杨传开：“中国推进新型城镇化的背景与发展战略思考”，载《中国城市研究》（第六辑），商务印书馆，2013年。

［11］ 宁越敏：“中国城市化特点、问题及治理”，《南京社会科学》，2012年第10期。

［12］ 山东省住房和城乡建设厅、山东省统计局：《山东省城镇化发展报告》，黄河出版社，2006～2011年。

［13］ 石忆邵：“城市规模与‘城市病’思辨”，《城市规划学刊》，1998年第5期。

［14］ 汪宇明、张洁玉、花露：“中国城乡政区的转型与变化——以人口大省为例”，《城市问题》，2010年第12期。

［15］ 王桂新、高慧、徐伟等：“发达地区农村人口城市化个人影响因素之分析——以浙江省柯桥、柳市两镇为例”，《人口研究》，2002年第1期。

［16］ 王桂新：“中国‘大城市病’预防及治理”，《南京社会科学》，2011年第12期。

［17］ 杨传开、李陈：“新型城镇化背景下的城市病治理”，《经济体制改革》，2014年第3期。

［18］ 姚引妹：“浙江小城市培育过程中人口集聚问题研究”，载《中国城市研究》（第五辑），商务印书馆，2012年。

［19］ 殷广卫、薄文广：“基于县级城市的城乡一体化是我国城市化道路的一种政策选择”，《中国软科学》，2011年第8期。

［20］ 张翼：“农民工‘进城落户’意愿与中国近期城镇化道路的选择”，《中国人口科学》，2011年第2期。