对当前财政形势的分析和几点建议
根据上半年的财税数据，结合实地调研和座谈会上专家意见，我们对当前财政形势作了初步分析，并提出一些政策建议。
一、上半年形势仍然比较严峻
上半年，财政收入与GDP增速基本同步。全国一般公共预算收入增速达到7.1%，比年初预算快4.1个百分点，比去年同期快0.5个百分点，比去年全年快1.3个百分点。但财政运行面临的挑战和压力也不小，主要问题有：
一是中央财政收入完成年度预算需要付出艰苦努力。上半年，中央财政收入增长3.3%，比去年同期低1.4个百分点，比去年全年低3.7个百分点。中央财政收入低速增长，主要是进口负增长、证券交易活跃度下降、车购税优惠等带来相应税收较大幅度下降。总体判断，下半年中央财政增收压力进一步加大，完成年度预算的难度较大。近年来，财政收入告别持续高增长后，以半年增速划界，基本规律是隔年反转，即如果上年是“前高后低”，那么下年就呈现“前低后高”。由于2015年是“前低后高”，因此，今年全国财政特别是中央财政出现“前高后低”的可能性很大。同时，去年采取的特殊增收措施形成的收入抬高了基数，营改增等税制改革减收的5000多亿元主要在下半年集中体现，中央财政增收压力加大，有可能出现收支缺口。
需要高度重视中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降问题。上半年，中央一般公共预算收入增速比地方低6.8个百分点，占全国收入的比重为43.5%，比去年同期下降了1.6个百分点，比1994年分税制改革以来的最高点低11.5个百分点。本轮中央财政收入比重下降已经持续10年，继续下去，有可能形成中央和地方“四六开”的局面，如果再考虑地方占政府性基金预算收入的绝大部分这一因素，中央收入的比重更低。
二是财政收入的地区分化愈发严重。从省份看，上半年财政收入增速可谓“冰火两重天”，财力较强的省份形势更好，财力较弱的省份形势更严峻。一般公共预算收入增速在两位数以上的省份为10个，且主要是东部省份。最快的上海市增速达到30.6%，比辽宁高48.6个百分点；广东为19.9%，继续稳坐财力规模第一的位置；北京、天津、浙江、江苏等增速都在10%以上或者接近10%。一般公共预算收入增速低于全国平均水平的省份主要是东北和中西部资源型省份，其中辽宁、山西和陕西3个省份出现负增长，特别是辽宁下降了18%。但这些省份用于教育、社保就业、医疗卫生等领域的财政支出却呈两位数增长，持续的财政收入低增长甚至是负增长，加大了财政运行困难，一些地区甚至连工资和养老金支出都成问题，保障民生能力下降。一些基层财政困难问题逐步出现并有加剧趋势，对上级政府的转移支付的依赖进一步增强。由于东部财力雄厚的省份财政收入基数大，与增速快的因素叠加在一起，使地区之间的分化更加严重，形成政府财力的“马太效应”。
三是地方政府债务的局部性风险和长期风险不容忽视。地方政府债务制度是这轮财税体制改革的重点。通过债务置换把地方政府债的存量债券化、沉淀化，延长了债务偿还期限，降低存量债务付息成本，能够有效防范短期债务风险，但局部性风险和长期风险仍然存在。一些地区债务率超过了100%的风险警戒线，省、市、县都有突破警戒线的情况，在经济下行、财政收入增速下降、土地出让收入上不来等多重不利因素的挤压叠加下，有可能出现局部的偿债危机。同时，一些地区还在违规或者变相举债借债。审计署抽查发现，至2015年底，有4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元；基础设施建设筹集的资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺，带来较大风险隐患。
二、全国和地方有望完成全年预算收入目标
评价当前财政形势，也要看到积极的一面，增强做好财政工作和经济工作的信心。我们预计，全国和地方的一般公共预算完成年初目标仍然是大概率事件。主要理由：
一是序时进度的支撑。据测算，下半年全国一般公共预算收入增速只要高于-0.9%，其中地方高于-1.95%，也就是不出现较大幅度的负增长就可以实现全年预算收入目标。2012年以来，每个年度的下半年增速还没有出现过负增长，基本都在3%以上，其中2013年和2015年增速还在两位数以上。
二是今年预算收入目标定得相对较低。今年全国预算收入增速安排为3%，其中地方是3.6%，这些增速均为1994年分税制改革以来的最低值，充分考虑了经济下行的基本面和减税降费等政策性因素，符合财政经济运行规律，同时也为实现预算收入目标腾出空间。
三是经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变。总体上，财政运行与经济运行的相关性越来越密切。上半年，建筑业和房地产业税收增速较快，分别达到27.7%和19.9%，与房地产市场回暖的态势相匹配。信息服务业税收增长24.9%，文化、体育和娱乐业税收增长20%，商业服务业和租赁税收增长27.7%，与居民消费结构优化升级发展方向基本吻合。第三产业税收收入占全部税收收入的比重达到58.2%，比去年全年提高了3.4个百分点，同期第三产业增加值占GDP比重提高了3.6个百分点，税收收入结构变化与产业结构继续优化的趋势一致。制造业税收仅增长0.2%，占税收收入的比重比去年全年下降了3个百分点，与制造业总体不景气的情况基本相符。这些信号同步，说明财政对经济运行的反映更加逼真。今年全年有望实现6.5%—7%的经济增长目标，下半年全国财政收入的基础并不薄弱。
此外，由于上半年政府性基金预算收入增速快，只要下半年跌幅不超过25.5%，就可以完成预算收入目标。预计全年政府性基金预算有可能实现较大规模的超收。
三、几点建议
财政政策要积极支持适度扩大总需求，以“三去一降一补”为重点推进供给侧结构性改革，同时主动创新调控、更好防范风险、加快改革步伐，促进经济社会持续健康发展。
第一，积极财政政策更加有力有效。即使中央财政可能短收，也要维持年初预算支出规模，以保持甚至增强拉动经济的力度。在采取特殊增收措施仍然不能弥补收入缺口的情况下，研究适度提高财政赤字率。在政策工具上，建议更加注重优化财政支出结构。这些年，我们利用税收手段调控经济较为频繁，发挥了很好的作用。但财政支出在资源配置中的作用同样十分重要，作为财政政策工具在有些调控中更加直接有效。尽管今年初就已经确定了支出预算，但可以提前预谋，为明年甚至更长时期优化财政支出结构打好基础。运用好政府与社会资本合作模式（PPP），吸引社会资本更好更多进入公共服务领域，提高公共服务的效率和质量。继续落实好减税降费各项措施，特别是针对部分金融企业反映“营改增”后税负有所上升的问题，及时研究政策预案，以便及时打“补丁”补“漏洞”，确保所有行业税负只减不增。
第二，防范地方政府债务风险。防范化解政府债务风险，一般有三个渠道：通过经济较快增长做大经济和财政规模，夯实偿债基础；通过多年物价持续上涨，稀释存量债务；通过债务重组，包括债务形式的变换，短期内化解债务危机。当前的地方债置换，通过银行适度让利，实质上是债务重组的一种形式，短期内缓解了地方偿债包括付息的压力。更重要的是，我们下了很大的决心建立起存量债务置换、新增债务进预算的地方政府债务管理制度，很不容易。要在这个框架下不断完善制度，持续发力，久久为功，防范地方政府的道德风险，切实建立起符合我国实际的地方债管理制度。同时，要加强管理，严肃问责，坚决打击和惩处一批违法违规的举债行为。
第三，着力解决部分基层财政困难和中央财政收入比重下降的问题。部分市县财政困难具有阶段性，要通过增加转移支付或者适度借款缓解其财政困难；部分因产业单一而陷入困境的市县，要着力支持其优化经济结构。目前的营改增后中央与地方增值税收入分享方案，有利于中央集中更多财政收入，时机成熟后可以适度提高中央分享比例，并将更多财力向中西部地区倾斜。
同时，抓住时机在推进改革上再向前迈出一大步。党的十八届三中全会召开后，2014年财税改革的力度加大，密集出台了一系列改革举措，兴起财税改革新风。2015年至今，重在抓改革措施的落地，新的改革举措相对要少。在财政运行总体平稳的情况下，要抓紧落实十八届三中全会对财税改革的部署，推出一批看得准、利长远的改革举措。比如，通过改革转移支付制度大幅度削减专项转移支付项目和资金规模；通过先增量、后存量的方式加快建立起权责发生制的政府综合财务报告制度；通过理顺事权和支出责任加快完善财政管理体制等。
2016年7月27日