第二章 “省际跨区域”协同发展的重大突破

一、合作原则的重大突破

1．自发自愿原则

就发起合作的方式来看，粤桂政府合作机制主要是自下而上发起的政府合作，即两个政府之间自发寻求建立起合作伙伴关系，再向上沟通获得认可。这种合作方式更贴合新公共管理的理念，在政府合作的实践中更为典型和高效。建设“自觉自愿自发”的合作环境和动力机制是“省际跨区域”协同发展的有力保障。试验区是自行发起的政府间合作，即毗邻的地方政府为了取得更多的经济、社会效益，在平等、自愿的基础上自行发起的合作，这种形式的政府合作更加创新、高效、稳定。区域间协调发展需要有相关的合作机制保障各利益方的平等的主体地位。在区域合作过程中，需要在平等的前提下展开宽领域、多层次的协商以规避或协调矛盾冲突。试验区的管理机构由市级单位构成，行政地位相同，在构建合作机制时，各成员间也更强调内在的平等性。基于各利益主体在经济实力、制度体系、文化观念等存在较大共同点，试验区的管理机制也就发挥了更加稳定与协调的作用。

2．互信互利原则

政府在合作过程中各个主体间进行的一系列协调沟通、协同联动、整合互补、利益共享等行为的方式、方法和模式，包括合作与分配制度本身及完善，都是一个动态的、有机互动的过程。平等互利的合作化制要界定政府之间的合作机制、功能和相互关系，以及工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制等，以及政府合作的载体如何运行，如何在组织、制度上为载体的良性运行提供良好的保障，载体运行的绩效如何评价等。平等合作互利共赢是建立经济合作区域的出发点，在构建试验区合作机制中，粤桂两省(区)应在平等协作互利共赢的基础上，加强交流，增进往来，在合作中实现互信。另外，双方政府需要寻求各方的共同利益实现最大化，发掘利益交汇点，共同努力创建新的经济增长点。

3．粤桂并进原则

为了实现跨区域的经济发展，优化资源配置，产生了政府合作的新模式，试验区就是基于资源要素禀赋论的区域政府合作。资源要素禀赋论认为，不同国家、地区都有着不同的自然、社会条件，这些资源要素存在差异，如果能让资源要素实现互补，也就是有效开展合作，可以推动合作国家的经济共同发展。对于全球范围而言，政府合作的动力之源是发展本国家或本区域的经济。在推进试验区建设的过程中，粤桂两省（区）之间并非彼此独立，而是密切联系的，广东、广西要利用各自的有利资源，优势互补，提高合作的水平。因此，在试验区建设的进程中，发挥两地资源禀赋的优势，兼顾两地的协调发展，既有重大的现实意义，也有深远的历史影响。

4．政府引导原则

现代市场经济既要发挥市场的主导作用，同时也离不开政府的引导。市场对资源进行优化配置，但是当“市场失灵”时就需要政府进行干预，从而赋予政府更为广泛的职能，能够更为有效地处理外部效应问题，以及更为有效地提供公共产品。根据框架协议，两地遵循政府引导、市场主导、社会参与、多方联动、优势互补、互利共赢的原则，创新合作模式，搭建合作平台，形成长效机制，充分发挥产业、资本、技术、人才、管理等优势，形成两地全方位、宽领域、深层次的合作格局，促进两地竞争力提升和经济社会协调可持续发展。

5．市场主导原则

在粤桂合作的多重目标之间，以市场为主导，通过调结构保障经济的稳定可持续增长，已经成为省际跨区域合作政策目标的第一选择。粤桂合作必须从机制上保证市场真正发挥功能，对合作模式作出共同利益最大化的选择，并且程序要合法合规。在市场经济基础上，两地政府都通过市场化的手段，大幅度减少对微观经济的干预，尊重市场规律，包括尊重价值规律和供求规律，让市场在资源配置中发挥基础性的作用。试验区转变发展模式的根本在于坚持“市场主导，政府引导”的原则，以环境保护和区位优势吸引创新资源，注重经济、产业和企业的自身发展规律，激活市场活力，依靠市场的力量推进制度创新、组织创新、技术创新、产业创新。在合作机制的创建过程里，通过与之相适应的激励和约束机制，为市场经济发展营造良好环境，提供更多创新创业机会，让个人和企业，特别是民营企业有更多的活力和更大的空间，激发他们创新创业的热情。

二、合作方式的重大突破

1．机构设置的一体化

在机构设置方面，必须设立统一的粤桂空间增长与组织中心，确保有统一的力量调控区域辐射带动力，构筑促进粤桂共同发展的综合服务平台，辐射带动试验区全面发展。强化区域管理与协调水平的方式有很多，其中最重要的是设立跨区域性的管理机构。建立经济合作区的管理机构，其性质要充分考虑园区的现实需要。根据试验区的实际情况，作为区域健康发展的需要，粤桂两省（区）政府居于领导者的地位，起着主导作用，为试验区的建设提供必要的政策、法律等制度环境，在区域内设立权威的区域协调管理机构。但是，不管是专门性的还是综合性的区域协调管理机构，其机构行使行政职权的过程中需要有相关权威性以及法律法规保障。

（1）决策协调机构一体化。“两广推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议”（以下简称“联席会议”）为粤桂两省（区）共同组建的推进试验区建设的最高决策协调机构。联席会议由两省（区）政府分管领导共同担任组长，两省（区）政府副秘书长和发展改革委员会主任为副组长，省（区）直有关部门及肇梧两市主要领导为成员。联席会议作为直接决策协调机构行使对试验区重大事项的规划和决策权，负责试验区重大合作事项决策，指导协调试验区建设发展中的重大问题。具体职能包括：寻找合作方的共同利益及增长点，明确区域合作领域及合作模式；建立合作协商机制、行政管理机制，科学界定政府合作的范围，从体制和组织上着力解决区域合作的效率问题，构建多元合作主体、信息沟通的合作体制；制定区域合作的发展战略、政策与规程；协调合作方解决区域合作的基础设施建设、试验区规划和环境治理等基础性的重大问题。

（2）协调推进机构一体化。肇梧市长联席会议制度，由两市市长共同召集。联席会议分定期和不定期召集和举行。其职能具体包括：贯彻联合工作领导小组的决策意图；执行和协调解决区域合作的发展战略、政策和规程，协调合作方解决区域合作的基础设施建设、试验区规划和环境治理等基础性的重大问题；落实试验区重大合作项目；负责两省（区）相关政策支持及落实到位等工作。如：筹划更多肇梧两市的联合活动，谋求区域合作新格局；推动多领域的交流合作，扩大影响力，形成“宽领域、深层次、高水平”的合作格局等。

（3）独立运作的管理机构一体化。为了加快粤挂合作特别试验区的建设开发，应提升现有试验区管理机构的行政级别，在整合现有的肇梧两市的试验区管理委员会人员和机构的基础上，成立由粤桂两省（区）政府联合建立试验区管理委员会，机构行政级别升级为副厅级的派出机构，在粤桂两省（区）人民政府的统一领导下，明确职责，合理分工，相对地独立运行。管委会设主任一名，由粤桂双方轮流委派担任，任期原则上一届五年。管委会设副主任四名，由两省（区）按比例派出，分管试验区内相应的业务和行驶相应职责。管委会整体派出人员由现行的试验区办公室分别报备、报批两省（区）编制部门核定。管委会的主要职责有：执行试验区统一的发展、建设规划和产业政策；在试验区统一规划与产业布局的框架下，独立招商。组织试验区重大招商引资活动，考核试验区内项目建设、招商引资、经济指标的完成情况；负责园区项目立项、可行性研究报告和进区投资企业的审批；建立和完善试验区的服务体系，对园区发展中的重大问题及时向协调领导小组和地方政府提出建议和意见；试验区内水、电、路等基础设施开发建设与管理，交由试验区开发建设公司施行试验区经济管理、行政管理和社会事务管理职能。

（4）开发投资机构一体化。成立开发建设公司，负责行使试验区建设管理过程中政府行政职能以外的开发投资建设职能。开发建设公司由粤桂合作双方共同出资按1：1比例投入设立国有控股公司，开发建设公司董事长由试验区管理委员会副主任兼任，总经理可通过社会公开招聘选任职业经理人担任。本着管办分离与市场化运营的原则，考虑开发建设公司融资多元化，允许非国有资本进入开发建设公司，允许BOT形式参与开发建设，积极探索多种融资建设模式。

2．资讯与衔接服务的一体化

资讯与衔接服务的一体化是推进政府间合作的基本要求。

一是共建高速数据通道，建立全网络信息无缝衔接服务体系。试验区设立呼叫服务中心、政务服务中心、试验区信息化审批服务系统以及企业微信群服务系统；通过先进的互联网信息技术，建设智能化合作平台。推动两地的互联网建设，同时引进物联网等新技术，重点打造“智慧城镇”与“智能试验区”，实现合作方的信息共享。针对特定需求，将人、信息、政策以及数据和流程整合在一起，其中每一部分都可以智能地连接到互联网全网或部分网络上，实现人与人互动、人与政策互动、政策与政策之间的互动，提升人们的交流和决策效率。

二是促进跨区域协调发展，形成统一、开放、有序的市场体系。试验区建立健全市场开放机制，着力打破市场分割，清除市场壁垒。着力优化市场准入机制，建立统一的市场准入制度，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和创新要素的自由流动和有序竞争，营造市场准入、交易、竞争、消费的良好环境。改革区域市场监管体系，实行统一的区域市场监管制度，清理和废除妨碍区域统一市场和公平竞争的各种规定和做法，着力推进区域市场一体化进程。

三是建立公共服务与公共设施共享机制。推动区域内通讯、交通、水利等基础设施的建设与完善，统一合作区内两省（区）高速公路收费机制，推动毗邻地区的天然气管网、灌区渠系等互联对接。推进医疗保险、教育等公共服务的一体化建设。在试验区内上学的学生实现统一的收费标准，实行试验区就医医疗费用异地结算和基本医疗保险定点医疗机构互认。建立合作区内合理的人口流动机制，允许满足条件的外来务工人员落户。

四是在试验区的生态环境等“软件”上实行共治。建立健全重点区域大气污染联防联控工作机制，加强水环境保护，定时定点对水质实施有效监测。督促企业做好污水处理工作，监测企业直排废水的污染状况，确保交界水质符合相应水环境的要求。创新环境管护机制，合作建设两省（区）交界地区的垃圾、污水处理等基础设施，对污染物进行循环利用及集中处理。提高应对环境突发事件的能力，建立健全环评联动机制。

3．绩效管理指标体系的一体化

（1）确定绩效评价体系。试验区构建了一套完善的共享和协同机制作为试验区的绩效评价体系，为各方的行为树立正确的方向，进而规范并引导两省（区）的合作模式和行为取向，充分协调两地政府的执政决策，满足试验区更加规范合理的运作诉求。科学的绩效评价体系主要体现为：一是可持续性。注重对地方的可持续发展能力的评价，应该把社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合起來，在时间维度上评价政府的绩效；二是综合性。对领导干部的评价与考核，可以通过综合的指标考评体系来衡量，经济增长只能作为综合考评体系的一方面因素。形成一套兼具针对性、专业性、合理性和操作性的绩效考核指标体系，更加注重对经济增长质量的考核，而非单纯考核经济增长数量。三是惩戒性。政府官员如果违反了国家的有关法律法规，直接插手干预市场运转或企业的有关经济活动，造成重大损失或者导致突发事件发生的，相关的责任方要承担相应的经济与法律责任。

（2）从合作范围以及流程中把握绩效考核指标。根据考核目的，对被考核对象的岗位的工作内容、性质以及完成情况进行考核，确定绩效考核的各项要素。根据被考核对象在流程中扮演的角色、责任以及同其他部门之间的关系，来确定其衡量工作的绩效指标。所以对于试验区来说，其绩效评估体系必须对部门（个人）绩效评估以及组织绩效评估的作用进行严格区分，对指标要素进行评估，然后根据“少而精”的原则按照不同的权重进行选取。以组织绩效评估作为依据，基于绩效管理机制的大框架设计考评制度、激励机制的设计以提升部门（个人）绩效指标为出发点，从本质上大幅提升政府间的合作效率。

（3）建立完善的整体考核制度安排体系。这一体系主要包含以下几个方面：第一，规范合理的指标体系和系统全面的考核内容。不仅要对本地招商引资、经济发展、文化、社会、教育、环境等领域的合作进程等进行充分考核，还要对当地的经济合作活动对临近地区带来的正面效应（例如良好的创业就业条件吸引企业进驻）或负面效应（例如工业污染问题）进行全面评价。第二，确定绩效考核指标体系。在进行要素调查和指标体系的确定时，往往将几种方法结合起来使用，使指标体系更加准确、完善、可靠。第三，理论验证。依据绩效考核的基本原理与原则，对所设计的绩效考核要素指标进行验证，保证其能有效可靠地反映被考核对象的绩效特征和考核目的要求。

（4）从绩效评估走向绩效管理。绩效评估是指对被考核对象（部门或个人）在一定阶段或周期内所产生的工作结果及工作过程中的行为表现，通过某种方式方法进行评估以反映出该部门（个人）在某阶段实际工作绩效的活动。因此，从定义上来说，绩效考核的目的是为了客观真实地反映部门（个人）的实际工作绩效，而绩效管理的目的则是上级通过对部门（个人）产生绩效的全过程进行管理，来帮助部门（个人）不断提高能力和业绩，从而实现试验区整体业绩的提升。因此，从目的方面来讲，二者有着根本的区别。绩效考核的积极意义在于：通过考核指标的设定为部门（个人）指明工作的方向，用目标来引导部门（个人）日常工作行为，并激发部门（个人）潜力；通过对部门（个人）工作业绩即目标完成情况的统计分析和评估，及时给予部门（个人）绩效方面的反馈和评价，建立一个奖优罚劣的竞争氛围。

（5）不断完善考核指标体系。绩效管理过程中的一个重要环节就是绩效评估，绩效评估的结果通过应用到实际的管理行为中，从而对绩效管理的成败产生影响。绩效管理是对事态的事前计划、事中管理和事后考核所形成的多位一体的系统。为了使确定好的指标更趋合理，还应对其进行持续的修订。设立考核部门与被考核对象之间有效的对话制度与沟通渠道，根据考核及考核结果应用之后的效果等情况进行修订，确保在试验区发展过程中能够顺利进行信息交流和深入沟通，使考核指标体系更加理想和完善，推动粤桂合作主体能够通过有效的绩效管理实现共同发展。

三、合作机制的重大突破

1．协同和衔接机制

一是政务协同机制。建立合作经济区内肇庆—梧州官方合作的工作协调机制以及联席会议制度，对于能够明显产生正面作用的重大项目入园，简化其审核步骤，共同开发建设网络服务平台，共享有关资源、信息。加强和规范区内突发公共事件信息报告和应急处置工作，建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏的响应机制，在食药管理、公共卫生、安全合作等方面深入展开合作。加强警务合作，提升社会治理联动处理能力。统一市场执法标准以及商品质量安全标准，加强联合执法以及市场监管的合作，严厉打击失信行为以及侵权违法等不良行为。完善生态环境保护机制，完善联动执法、重大事件协调处理机制。

二是政策叠加机制。肇庆、梧州两地通过系统性、整体性、协同性创新改革试验，统一规划，重点加强在产业布局、基础设施、社会事业、城市规划、土地管理、生态环境和金融创新等方面的政策衔接，将“政策叠加和先行先试”的发展原则转化成为重大平台、重大机遇、重大责任。实施全面创新改革试验，聚集有重大牵引作用的创新要素，破解制约创新驱动发展的突出矛盾，有利于充分调动各方创新主体积极性。粤桂两省（区）针对现有的相关政策，在试验区择优适用，叠加共享，确保空间布局协调、时序安排统一。并在政策叠加基础上，大胆创新、有所突破、先行先试，制定一系列新的创新性、试验性、突破性政策机制，共同规划实施一批区域重大政策和合作项目，通过政策的叠加效应和战略协同效应，为支撑经济发展和产业转型升级提供强大动力。

三是运作和管理机制。建立平稳有序的运行与执行管理机制，使组织机构平稳有序地运作和决策顺利推行，是构建试验区合作机制的重要方面。首先，以建设“一体化、同城化、特区化”试验区为目标，以市场化的运作为手段，在试验区的项目引进、建设运营、日常管理等领域，最大限度地引入社会资本，多方合作，共同建设。其次，超越两省（区）现有的行政区域管理层级，在肇梧两市试验区管委会的领导下，形成以两市为主体合作共建的决策与协调管理机制，对试验区进行直接管理、统筹协调，推进资源整合和区域合作，统筹协调解决集中于试验区建设中的重大问题。最后，建立商事登记机制，商事登记实行备案注册制，政府管理部门的职责定位为过程服务与事后监管。

四是载体共建机制。试验区是粤桂两省(区)合作的重要载体，载体共建首先是要设计出西江生态发展带和产业空间布局，形成教育、文化、金融、物流、商务与居住等功能区布局，拓展城乡发展空间及推动城乡一体化建设。第二是一体化的基础设施建设，完善综合交通运输体系，形成铁路、公路、水路相互衔接的立体式交通网络，及以航运中心建设为主的内河水运系统，实行统一的建设标准和时序，建设完善的功能体系。第三是科学布局和统筹规划供水设施，在江河沿岸增加生活用水取水点，在丘陵和山区重点加强水系与林木生态建设。第四是共建供水保障和防洪抗旱减灾体系。根据政府出台的防洪规范，努力加强江河沿岸的主体防洪工程建设。第五是共同开发能源资源，建立环保、高效、清洁的能源利用体系，完善多元化的能源输送网络。

五是建立健全以市场为导向配置资源的体制机制。更好地发挥政府的作用，使市场在资源配置中起决定性作用。促进跨区域协调发展，优化资本、金融、资源、人才等市场机制和环境。建立健全市场开放机制，着力打破市场分割，清除市场壁垒，形成统一、开放、有序的市场体系。着力优化市场准入机制，建立统一的市场准入制度，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和创新要素的自由流动和有序竞争，营造市场准入、交易、竞争、消费的良好环境。建立统一开放、竞争有序的市场体系以及公平竞争审查制度，防止政府过度和不当干预市场，保障投资主体依据市场规则配置资源，实现效益最大化和效率最优化。改革区域市场监管体系，实行统一的区域市场监管制度，清理和废除妨碍区域统一市场和公平竞争的各种规定和做法，着力推进区域市场一体化进程。

六是建立利益共享与利益补偿机制。建立区域利益补偿机制，具有明显的公平性特征。利益补偿就是通过相关的制度安排，调整相关主体的利益关系来激励共用公共品的供给。跨区域协调发展，最重要的是正确处理区域间的利益关系，找到区域间的利益平衡点。为了最大限度调动双方合作的积极性，确立权责对等、收支平衡、互惠互利的指导思想，完善试验区的财政管理、运作以及利益分成机制，实现利益互补，是推进试验区发展的必要所需。一方面要探索建立跨区域协调发展的利益分享机制，对于跨区域的项目建设、产业转移、投资活动等，通过采取联合共建、股份化运作等方式和途径，进行利益分成和利益共享；另一方面要探索建立跨区域协调发展的利益补偿机制。同时，通过规范财政转移支付制度、建立区域间补偿制度和区域协调发展专项资金等方式，对周边区域在协调发展过程中的利益损失予以补偿，从而限制试验区公共资源的过度使用问题，从而促进生态环境的保护，促进试验区经济与生态的和谐发展。