第二篇 新疆人口城镇化与区域经济发展的关系研究

第一章 新疆人口城镇化状况及影响因素

第一节 新疆人口城镇化的现状及发展历程

一 五大经济区差异

（一）五大经济区的划分

按照地理条件、经济发展水平、区域资源开发特点及要素流动等条件，可以将新疆大致划分为五大经济区——天山北坡区、北疆西北部区、东疆区、南疆东北部区、南疆西南部区。具体划分如下：

天山北坡区：以乌鲁木齐为中心，主要包括昌吉市、克拉玛依市、石河子市、奎屯市、乌苏市、沙湾县、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县等。

北疆西北部区：主要包括伊犁州直属县（市）、塔城地区、阿勒泰地区和博尔塔拉蒙古自治州等。

东疆区：主要包括吐鲁番地区、哈密地区等。

南疆东北部区：主要包括巴音郭楞蒙古自治州、阿克苏地区等。

南疆西南部区：主要包括克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区等。

（二）五大经济区经济发展水平的差异

改革开放以来，新疆经济规模和经济发展水平有了很大提升，基本形成了较为齐全的产业部门，但是，区域内部经济发展水平和速度并不均衡，各地区之间经济发展状况存在着极大差异。

在五大经济区中，天山北坡区经济发展基础较好，交通通信便利，劳动者素质较高。改革开放30多年来，天山北坡区经济一直保持着比较高的发展速度，人均GDP不仅高于其他各经济区，也高于全国平均水平，产业结构不断优化；近年来东疆区经济发展速度也在不断加快，人均GDP仅次于天山北坡区，第二产业增加值占GDP的比例较高，产业结构比较合理；相对而言，南疆西南部区经济发展严重滞后，人均GDP处于全疆最低水平，产业结构不合理，第一产业比例较大，第二产业发展水平低，速度慢，严重制约了经济发展。

1．各经济区经济发展水平

由表1可以看出，天山北坡区经济发展水平相对较高，该区以全疆23.3%的人口创造了全疆近一半的国内生产总值。2004年，该区国内生产总值达到11039075万元；人均GDP为24083元，是南疆西南部区的8.03倍多；地方财政收入821872万元，占全疆的52.78%。北疆西北部区经济发展速度相对缓慢，国内生产总值6767028万元，占全疆国内生产总值的30.75%；人均GDP为8267.2元；地方财政收入333657万元，占全疆的8.24%。东疆区仅辖哈密和吐鲁番两地区，人均GDP为13426元，位居全疆第二；国内生产总值为1495731万元；地方财政收入86045万元，占全疆的5.5%。南疆东北部区处于全疆中、下游水平，国内生产总值3830474万元，占全疆的17.41%；人均GDP为13195.5元；地方财政收入205199万

元，占全疆的13.17%。南疆西南部区经济发展基础比较差，生产力水平低，国内生产总值为1768693万元，仅占全疆的8.03%；人均GDP也较低，仅2998.67元，处在全疆最低水平；地方财政收入83770万元，占全疆的5.38%。

2．各经济区产业结构状况

天山北坡区已初步形成完整的工业区域空间结构及农业生产布局。全疆的政治、经济、文化中心——乌鲁木齐市，经济高速发展的石油城市——克拉玛依市及第三产业发展较为突出的石河子市和奎屯市等地（州、市）都为该区域产业升级和经济发展提供了坚实的基础，便利的交通条件、铁路和高速公路的贯通使其货物流通极为便利。随着近年来产业结构的不断调整优化，三次产业结构已优于全国平均水平，2004年达到20.2∶45.9∶33.9。

北疆西北部区三次产业结构为34.3∶29.7∶36。由于受天山北坡区的影响，该区域第三产业比第二产业发展快，但是第一产业增加值占GDP的比例仍然较高。

东疆区作为进出新疆的交通要道，工矿企业分布较多，第二产业发展较快。三次产业结构为14.6∶51.3∶34.1，第二产业增加值占GDP的比例较高，在五大经济区中位居首位，第三产业增加值占GDP的比例仅为34.1%，属于处在成长阶段的区域，已经跨过工业化的起步阶段，整个地区显现出较强的增长势头。

南疆东北部区三次产业结构为27.7∶43.8∶28.5。南疆石油的勘探和开发以及近年来巴音郭楞蒙古自治州首府库尔勒市的迅猛发展，使该区域的第二产业发展迅速，比例逐年增高。

相比其他经济区，南疆西南部区自身发展能力较低，经济增长速度很慢，产业结构极不合理，2004年三次产业结构为40.1∶18.8∶41.1，一产比例过高，二产比例太低，属于待开发区域。

3．各经济区社会发展状况

五大经济区的社会发展状况也极不平衡，差距很大。2004年，天山北坡区非农人口占总人口比例达到96.2%，劳动力素质较高，人口素质系数为1.72（2000年）。而南疆西南部区从事第一产业的人口较多，劳动力素质普遍偏低，人口素质系数仅为0.23（2000年），非农人口占总人口比例较低，仅为15.03%。

工业化和城镇化是发展的两大内在动力。根据新疆目前的经济发展阶段，这两大进程必将在其经济发展中发挥越来越大的作用。

二 新疆人口城镇化的现状

截至2007年底，新疆总人口2095.19万人，其中城镇人口820.27万人，比例为39.15%，乡村人口1274.92万人，比例为60.85%。

在全区21个城市中，有自治区直辖地级市2个（分别为乌鲁木齐市、克拉玛依市），人口258.02万人，约占城市人口的31.46%。自治区直辖县级行政单位4个（分别为石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市），合计人口数达102.32万人，约占城市人口的12.47%。地州辖县级市15个（分别为奎屯市、昌吉市、阜康市、伊宁市、塔城市、乌苏市、阿勒泰市、博乐市、吐鲁番市、哈密市、库尔勒市、阿克苏市、阿图什市、喀什市、和田市），人口242.90万人，约占城市人口的29.61%。

全区共有镇229个，其中市辖镇10个，主要分布在县政府所在地及其他人口较多或经济相对发达或为交通要道的地区。平均每个县（不包括县级市）有3.367个镇，与全国平均有近7个镇相比，差距较大。

就城市而言，城市人口主要分布在天山北坡区及北疆西北部地区。在全疆五大区域中，天山北坡区的城镇化水平最高，有9个城市集中在该区域。但除首府乌鲁木齐这一特大城市外，其他8个城市的平均人口规模不超过20万人，有4个城市的人口规模在10万人以下。

北疆西北部区的城镇化水平相对较低。该区有4个城市，只有伊宁市的城市规模较大，人口达到28万人，属于中等城市，其他3个城市人口规模都不足10万人，属于规模较小的城市。从全疆总体看，这两个区域的城镇人口已经占到全疆城镇人口的近2/3，并且劳动力资源也占到全疆的一半以上，呈现出极强的区域优势特征。

就城镇区域而言，20世纪90年代以来，城镇区域范围内的人口超过了农村人口，新疆人口城乡结构开始出现质的转折。有人说，农村人口的城镇化转移得益于城镇经济的快速发展对劳动力的巨大吸引力，但实际上没有农村联产承包责任制这一涉及农村经济体制的巨大变革以及由此产生的农村经济的跨越发展，农村劳动力的转移也是无法想象的。

2009年第一季度，新疆城镇实现就业再就业9.1万人，比2008年同期增加1万人，完成全年35万人就业再就业预期目标的26%，有10个地（州、市）就业再就业完成情况超过自治区平均目标；农村富余劳动力转移就业41.7万人次，比2008年同期增加6.7万人。

三 新疆人口城镇化进程的历史回顾

同50多年社会经济的发展一样，新疆城镇化的发展也出现过几次波动，呈现出阶段性发展的特征。

第一阶段：1949～1959年。在这个时期，国家经历了“一五”“二五”初期计划发展阶段。

中华人民共和国成立后，新疆各族人民在党的领导下，开展了广泛的发展生产、支援社会主义建设的大生产运动，使新疆社会经济出现了迅速发展的新局面。在这个阶段，人口城镇化发展水平出现了高速增长态势。到1959年，新疆城市由1949年的1个增加到4个，镇也增加到40个，城镇人口由52.93万人增加到155.5万人（其中，城市人口80.5万人，镇人口75万人），人口的城镇化水平由12.21%上升到23.44%，即在同期新疆总人口增长了49.76%的情况下，城镇人口总量则激增了近1.94倍。这个阶段可以说是新疆城镇化高速发展的阶段。

第二阶段：1960～1965年。在此期间，中国经历了3年自然灾害，加之1958年“二五”末期“大跃进”及由此带来的浮夸风的影响，中国经济发展遇到严重的困难，社会经济发展出现停滞不前甚至倒退的局面。在这种困难形势下，人口的发展也出现了停滞状况。城镇化的发展受其影响，也出现了停止状态，甚至出现背离城镇化的发展趋势。这期间，城市数量没有增加，城市人口也仅增加了3.6万人。城镇数量虽然增加了14个，城镇人口却减少了9.7万人。6年间，城镇人口总量减少了近6.1万人，人口城镇化水平下降到18.93%，比1959年的23.44%下降了4.51个百分点。这个阶段是新疆城镇化停滞发展的阶段，或叫逆向发展阶段。

第三阶段：1966～1977年。在这个时期，中国经历了一场“文化大革命”，新疆社会经济的发展受到极大的冲击，人口城镇化的发展同样也呈现出停滞或缓慢发展的特征。

在这一阶段，新疆城镇总人口为276.4万人，比1965年增加了61万人，城镇人口占总人口的比例达22.86%，但这个比例仍低于第一阶段末的城镇化水平。城市数量由4个增加到7个，城市人口达到172.4万人，比1965年增加了88.3万人。镇数量为53个，镇人口达到104万人，比1965年增加了38.7万人。

第四阶段：1978年以来，随着党的十一届三中全会的召开，全党工作的着重点转移到经济工作上来。中国经济发展进入一个新的发展阶段。伴随社会经济的发展，人口城镇化的发展也进入一个新的发展时期。截至2007年，新疆城市数量已增加到21个，城镇人口达820.27万人，镇数量剧增到229个，城镇人口比1977年增加了1.5倍，城镇人口占总人口的比例也上升到39.15%。这是一个城镇化发展较快的阶段。

当然，在新疆城镇化发展的过程中，还有一个不能忽视的现象，即行政区域的变化造成城镇人口变动的因素在城镇化发展进程中的作用越来越明显。这反映了新疆城镇化的进程中包含的非城镇化因素在逐渐加大。

第二节 新疆人口城镇化的发展特征

一 政府发动是造成新疆城市人口激增的重要因素

这个特征在20世纪80、90年代尤为突出，从人口普查的数据可以看出。第三次全国人口普查时，新疆有城市8个，城市人口261万人，占新疆总人口的20%。到第五次全国人口普查时，城市数量增加了1.38倍，达到19个，城市人口增加了475万人（按行政区域范围计算），占总人口的比例上升到40%。而第一次全国人口普查到第三次全国人口普查的29年间，城市的数量仅增加了1倍。据推算，进入80年代以来，由行政区域变动因素造成的城市人口数量的增长约占城市人口增长总量的80%。可见，这一阶段的城市发展，是以城市数量上的发展为特征的。也可以说，行政区划调整因素是城市人口增加的一个重要因素。

二 城市首位度高，发展差异大

由于新疆地域辽阔，自然资源和自然环境差异大，经济发展的不平衡使城市的发展也具有较大的差异性，具体表现在以下几个方面。

其一，城市首位度高，首府城市地位突出。所谓城市首位度是用来衡量最大城市与其他城市差异大小的指标，一般用第二大城市人口为100时，最大城市人口的比数表示。很显然，这个比数越大，说明最大城市的人口规模也就越大，其与各城市间的差异程度也就越大。利用第五次全国人口普查资料，我们也可计算出我国各省区城市首位度的大小。在全国各省级行政单位中（不包括4个直辖市），城市首位度在200以上的有7个省，其中，新疆排在第四位。可见新疆城市首位度是较高的，也就是说首府乌鲁木齐市的地位十分突出，与其他城市的差异较大。

其二，城市人口分布不均、规模小。除了首府乌鲁木齐市地位突出外，其他城市间的差异也较大，反映了城市人口发展的不平衡性。在15个城市中（不含五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市等新成立的3个城市），最大的城市乌鲁木齐市，其人口约占新疆城市人口的32.45%；最小的城市为阿图什市，其人口仅占新疆城市人口的1.41%。新疆城市人口平均规模为23.65万人，而全国同期城市人口的平均规模约为66.40万人。镇人口的规模也是如此。全国镇人口的平均规模约为2.7万人，新疆仅为1.1万人。可见，新疆各城镇的规模小、分布的差异性大的特征也是非常明显的。

其三，按行政区域统计的城市人口中，农业人口与非农业人口比例构成差异大。除乌鲁木齐市、克拉玛依市等少数几个发展较好的城市中，农业人口所占的比例较低外，其余大部分城市中农业人口所占的比例都较高，吐鲁番市、阿图什市则高达70%以上。这反映了新疆城市人口中，农业人口和非农业人口在各城市的分布不同，一定程度上也说明了工业化发展在不同城市的发展状况也不同。

三 受产业发展的影响，城镇发展的辐射作用相对较弱

城镇的发展，必然要对周围区域产生扩散作用。城镇的教育文化、科学技术、思想观念会向周围的农村进行传播。同时，城镇富余的人才、资金、生产设备也会向外扩散，起到带动区域整体向前发展的作用。城镇对区域经济的增长具有显著的推动作用。原因在于城镇以其相对强大的技术、资金和人才实力，充分发挥主导产业的作用，不断培育先导产业；城市经济的多样性，使其对市场需求的应变能力强；城镇本身就会产生巨大的消费需求，所以在区域经济发展过程中，城镇能够极大地增强整个区域经济发展的稳定性。新疆二元经济结构非常突出。这一方面是由于新疆城镇数量过少、规模过小，农村富余人口不能有效向城镇转移，造成了农村劳动生产率低下，使城乡之间的经济差距拉大；另一方面是由于过少、过小的城镇无法有效地大范围带动农村经济的发展，城镇辐射功能所能起到作用的地区范围太小，从而使新疆的经济增长有着严重的不稳定特征。

从全疆五大区域看，只有天山北坡区城镇化水平高于全疆平均水平，该区域城市较为密集，城市规模也相对较大，特别是特大城市乌鲁木齐市对该区域经济的带动作用很大；东疆区城镇化水平已接近全疆平均水平，在全疆排名第二位；南疆东北部区城市经济较为突出，但由于人口聚集度低，城镇化水平仍然偏低，在全疆排名第三位；北疆西北部区和南疆西南部区两个农业区域，城镇化水平都非常低，城市对当地经济的带动作用也都非常小。

四 城镇间的依赖性较低，关联度不高

由于干旱少雨，新疆植被的分布主要集中在天山、阿勒泰山缓坡地带及高山融雪形成的塔里木河流域一带。人口的分布也依托自然地理环境形成典型的绿洲分布特征，并依河流及山边呈线状排列，在客观上容易形成梯次依赖的依存关系。

据测算，以乌鲁木齐市为中心，距离最近的昌吉市相距37公里，距离最远的和田市相距近2000公里，在距首府的距离上二者相差53倍。其中，与乌鲁木齐市相距200公里以下的仅有石河子市、吐鲁番市、昌吉市、阜康市等城市；相距500公里以上的有伊宁市、博乐市、塔城市、阿勒泰市、哈密市、阿克苏市、阿图什市、喀什市、和田市等9个城市，而其中阿克苏市、阿图什市、喀什市、和田市4个城市均超过1000公里。全区各地（州、市）的首府城市到乌鲁木齐市的平均距离为750公里。镇的分布也是如此。如果我们把各地（州、市）首府城市作为中心，则各县镇与首府城市的平均距离达到150公里，其中塔城市、库尔勒市与其各县镇的距离超过200公里。这种市镇大面积大量分散的布局，严重影响和制约着市镇经济的联合发展，从而很难形成经济效益较好的经济开发区和协作区。如此之远的距离使社会经济发展中依次递减性又表现为较大的落差。因此，交通运输事业的发展显得尤为重要。没有现代化的运输设备和条件，单靠简单落后的运输方式是很难促进各地区经济协调发展的。而人口的这种分布对新疆经济区域的划分和布局却起着十分重要的影响作用。新疆社会经济是在农牧业发展缓慢且工业基础十分薄弱的条件下发展起来的，虽然近几年有了较快的发展，但从总体上看，仍然较为落后，同全国经济发达的省区相比，特别是同沿海开放城市相比，差距还十分明显。同时，这种分散的人口分布格局对新疆城镇的发展建设来说也是有较大影响的。据统计资料，目前按新疆总面积计算，建制镇密度为1.39个/万平方公里，仅为同期全国平均值21.1个/万平方公里的1/15，在全国各省区中，略高于西藏自治区和青海省，列居倒数第三位。

五 城市人口的增长与城市工业化滞后并存

实际上，新疆城市主要是在20世纪80年代以来才有了较快的发展。而这种发展主要是由各地（州、市）政府所在县改市促成的，突出表现了政府发动型的特点。新疆既没有实行其他省区普遍推行的市管县的体制，城市经济的发展也没有达到一定的规模和水平，基本上仍然保持着建立市以前的产业构成和发展水平。从在业人口的构成情况看，除乌鲁木齐市、克拉玛依市等少数几个发展较早的城市农业人口比例较低外，其他城市在业人口中，从事农业生产的人口比例均高于50%。也就是说，在这些城市中，有一半以上甚至高达70%的在业人口是从事农业生产的。可见，农业在这些城市中仍然是一个重要的产业。因此，虽然从形式上看，近几年新疆城市的数量和城市人口有了较大的增长，但是城市工业化的发展并没有同步进行，仍然是不完全的或者是以农业为主的城市经济形式。

六 整体推进速度慢，城镇化进程明显滞后于全国

2004年以来，新疆人口中，居住在城镇区域的有690.11万人，居住在农村的有1273万人，分别占人口总量的35.15%、64.85%。与2000年相比，城镇人口总量增加了65.7万人，城镇人口占总人口的比例也由33.82%上升到35.15%, 4年间上升了1.33个百分点。与此同时，全国城镇人口占总人口的比例由2000年的36.09%上升到41.80%, 4年时间，上升了5.71个百分点。如果说1990年新疆人口城镇化水平处于全国平均水平之上，那么经过十几年的发展，如今已远远落后了。

综上所述，新疆社会经济的发展特点，及其独有的自然环境影响因素，客观上决定着其城市发展建设的特殊性，这又直接影响到其城市发展的方向和道路。

第三节 影响新疆人口城镇化发展的因素

城镇化受多方面因素的影响，既有社会经济发展因素的影响，又有政策因素的影响，同时也与自然环境及人们的生活习惯等有着密切的关系。

一 政策因素

政府发动型也是建立在社会经济发展的需求基础之上的。没有社会经济的发展，政府在政策上的调整也是没有依据的。目前，中国城镇的建立主要有两种方式，即所谓的“水到渠成”和“挖渠引水”。“水到渠成”就是指社会经济发展到一定阶段，原有的体制、机构已不适应经济的发展，客观上要求在原有基础上建立市镇，由经济促进市镇的建设。“挖渠引水”则是把市镇建立起来，以此引导和吸引社会经济结构的调整，从而最终促进市镇经济的发展。从新疆城市发展的情况看，通过经济发展而促进城市发展的动力或因素小于政府通过行政手段调整区域结构促进城市发展的因素。这里，我们可以将新疆各城市的经济指标做一对比，从而可以看出以上结论（见表2）。

从表2可以看出，在新疆的城市中，还有相当数量的城市，其产业结构中，第一产业仍然占有重要的地位，非农产业的发展同城市的要求有着较大的差距。

二 经济因素

从农村发展的情况看：其一，新疆作为典型的农牧业地区，长期以来，受传统产业结构的影响，日出而耕，日落而息，逐水草而居成为人们的生活习惯。特别是经济发展缓慢、地广人稀、交通不便、信息不灵的地区，现代科技信息的影响作用不大。其二，中国农业劳动力的剩余是相对于农业生产资料的不足（主要是耕地的稀缺）而出现的，从而使农业劳动力转移成为一种可能和必然。就新疆而言，按2004年水平计算，人均农业用地3.21公顷，高于全国平均值而居各省区前列。目前，新疆尚有大量未开发的宜农荒地，因此，人多地少的矛盾不是十分突出，客观上促使农村人口非农化转移的刺激作用也不强烈。其三，目前农村经济发展处于新的转型期，社会主义新农村的建设也对农村经济发展产生了积极的影响，使农村人口城镇化转移的内在推动力不足。

从城市经济发展情况看，新疆城市经济发展缓慢以及内地人口和产品的不断流入，使新疆城镇产业的发展难以形成自主生产的规模和水平，造成城市对农村人口转移的吸引力不足。

两方面综合因素的作用，使新疆人口城镇化的推进速度不会太快。

三 体制因素

我国现行的户籍管理制度，从根本上说是计划经济的产物。一方面，这种户籍管理制度使各地区缺少了平等分配国家资源、平等交流的机会。另一方面，这种城乡分割的户籍管理制度阻碍了农民合理流向城市，是对农民基本权利的限制。同时城市在就业、教育、医疗、社会保障等方面对外来人口的种种限制，使流动人口转化为城镇居民相当困难，影响了新疆农村的富余劳动力在城镇各产业间的合理流动，不仅不利于新疆城镇产业的升级换代，而且使城镇化发展水平进展缓慢。

在城镇化的进程中，还有一个不容忽视的问题，即兵团与地方融合建设和独立发展的问题。从目前的情况看，各级地方政府与兵团之间的融合发展尚未实现以资本为纽带的真正意义上的融合，仍停留在各自为政的分割状态，相互争项目、争资源，重复建设，阻碍了资源的优化配置和规模经济、集聚效益的发挥，形成了相互掣肘的局面。随着市场经济的不断发展和区域经济一体化发展的趋势，这种行政分治的现状，已影响到区域整体效应的有效发挥，影响到区域经济的快速发展。

四 区域因素

从自然环境的影响看，对于社会经济的发展，环境因素是不容忽视的重要影响因素。环境因素主要包括气候、地理及各种资源，如水、石油、矿藏、森林等。这些资源分布的状况对当地经济发展的影响是十分巨大的。克拉玛依市是因中华人民共和国成立以来首先开发的大油田而建立起来的。这个城市过去是一片荒无人迹的戈壁滩。随着中国石油工业的发展，这里如今已建成一个拥有20多万人口的现代化石油工业城市。农垦城市如石河子市、奎屯市等同样如此。自然资源的开发利用，最终会影响到经济的发展，自然资源的分布同时又影响到经济结构及布局。因此，自然资源的状况对城镇化的发展起着重要的基础作用。同时新疆脆弱的自然生态系统和至今仍未彻底解决的区域经济发展的差异性，都会对新疆城镇化的规划产生影响。

新疆城市间的空间距离，以及区域间产业的差异分布，客观上使得各城市间难以组成具有明显区位优势和依赖互补关系的产业联合群体，也难以形成更多的城市群。这是新疆城镇化发展过程中必须重视的问题。

五 思想观念因素

新疆地处我国西北边陲，自古以来地广人稀，虽然曾经作为东西方联系的纽带，成为我国与外界联系的重要通道，但随着海上贸易的出现和发展，这条连接亚欧的丝绸之路便渐渐走向衰落，最终成为历史，新疆也随之成为与世隔绝的地区。这样长期的发展也最终形成了人们封闭固守的思想观念和习惯，客观上影响了人口的流动和转移。这是内在因素。

从人们的生活习惯上看，“人走千里，落叶归根”，这个中国传统的习惯，对人口的迁移流动也起着一定的影响作用。在新疆迁移人口中，既有20世纪50年代遵照中央屯垦戍边的指示精神由战斗队转向生产队的一大批解放军指战员，又有其他省市大批支援边疆建设的知识青年，还有许多内地来疆人员。他们构成了新疆迁移人口的主体，仅国营农垦系统就已发展到目前的200余万人，约占新疆总人口的15%。“人走千里，落叶归根”的传统习惯使一些长期生活工作在新疆的老同志在离退休之后又逐渐回迁故里。近几年的统计资料显示，新疆在1981～1989年出现了人口迁出大于迁入的现象，这个因素便是其中一个主要因素。人口的这种迁移，无疑在人口总量相对稳定而农业人口减少的情况下，表现为城镇人口的相对增加。这是一个相对而言的情况，但对人口城镇化的影响作用仍然存在。

当然，社会是一个有机的整体，各方面都有着内在必然的联系，互为基础，互为前提，相互影响。因此，也可以说影响新疆城镇化的因素是多种因素合力作用的结果，最终仍将取决于社会经济的发展水平。

第四节 新疆人口城镇化发展面临的问题

一 如何实现政府发动与经济发展带动的结合

在城镇化的进程中，政府发动在一定的阶段和时期，起到了积极的引导和推动作用。长期以来，社会经济发展的轨迹也无不包含着政府的作用。但是，在市场经济发展的今天，客观上又要求社会经济的发展必须遵循市场的要求，以市场为手段配置资源、制定规划、组织和进行社会化生产。这就产生了城镇化进程中如何推进的问题。

实际上，新疆的城镇化发展还有许多不完善的方面，突出表现在以下几个方面。一是城镇的经济发展远没有达到真正意义上的城镇化，大部分城镇仅仅是名称上的变化，其非农产业在该地区的比例还比较低。二是城镇的整体功能还不完善，从而使其无法发挥辐射和带动作用。三是人口的规模过小，难以形成生产和消费的规模效益。因此，在今后城镇化发展进程中，应注重政府和市场的作用，应在整体推进城镇化的进程中着重突出以经济社会的发展为推动力，特别是依靠产业化的发展带动城镇化发展，以促进新疆真正意义上的城镇化。

二 如何认识城镇发展区域间的差异

这是新疆发展的现实问题。目前，新疆已初步形成以乌鲁木齐市为中心的天山北坡经济带。以石油化工为基础的南疆库尔勒市、库车县也正在向石油产业化方向发展。可以看出，新型产业的产生和发展都与区域的经济和资源有着直接的关系，并且这些资源必须是在国民经济中起重要基础作用的，同时又是目前急需而又十分短缺的。显然，资源的稀有和特殊性，在目前的状况下必然会产生不同的结果。中国经济发展到今天，已基本完成一个小康社会所客观要求的国民经济体系。沿海发达地区的资金和技术已开始逐步向中部和西部转移。新疆作为西部大开发的重点地区，既享受到国家的优惠政策，同时丰富的资源、巨大的中亚国际市场、本身经济发展的严重滞后，也对内地和国际资本产生了巨大的吸引力。这样，最先吸引资金的是国内国际市场上需求最为迫切，也能带来巨大利益的行业和地区。无疑，资金投入的选择性必然有区域和行业上的差异。进一步，作为基础设施相对完善的城镇，尤其是城市则成为选择的主要区域。所以，新疆城镇化的发展必然存在不均衡发展的客观性。对此，我们要有正确的认识。在以产业发展推动城镇化的进程中，不宜全面整体推进，要按照市场的原则、市场的要求加以规划、引导和支持。

三 如何促进城镇化发展带动周边地区经济发展

这个问题关系到新疆社会经济的全面发展，也关系到农村脱贫致富奔小康和社会主义新农村建设。从目前情况看，新疆新型工业化建设明确提出加快能源和重化工基地建设的目标。这些项目的建设对原材料的需求主要包括石油、天然气产品和煤炭、有色金属冶炼加工产品等，是典型的依赖自然资源为主的产业。这些产业的分布必然只能建立在原料基地或离城镇较远的地区，显然不能带动新疆丰富的农业资源的转换利用。从产品的深加工上看，新疆目前的产业结构与生产力发展规模和水平难以承担附加值更高的深加工。企业则必然将这个环节转移到东部地区。这样，显然也难以对城镇周边区域产生直接的带动辐射作用。克拉玛依市就是如此。当然，并不是说，这些对当地就没有促进作用，毕竟当地有着地缘优势，但其带动周边区域发展的空间和作用是有限的。

四 如何实现少数民族区域城镇化发展问题

新疆是一个少数民族聚居区，全面促进新疆社会经济的发展有着十分重要的政治意义，也关系到全面建设小康社会的大局。以资源的开发和资源转换战略为重点的新型工业化和城镇化，由于受到市场配置资源的影响，在广大农村牧区短时间内难以实现。因此，为促进少数民族区域城镇化进程，我们必须选择新的途径，寻找新的视点。

对于拥有众多民族、区域辽阔的新疆，其旅游资源的多样性已成为世界的焦点。国内、国际众多的专家学者，普通的百姓游客无不为之惊叹。这是内地无法比拟的。因此，为实现新疆少数民族地区经济的发展，推动少数民族地区城镇化建设还必须加强旅游产业的发展。

五 农村经济发展面临新的转型期

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略目标，并且随着国家进一步加大对新疆农业开发的支持力度，同时由于有着得天独厚的发展农业的基础和条件，新疆面临着农业发展的新机遇。如果说改革开放以来我国城镇化建设的快速发展得益于农村经济体制改革的巨大成功，那么，社会主义新农村建设的全面实施，不仅会促进农村经济的全面发展，改善和提高农民的生活质量和水平，也会对农业人口的非农化转移产生重要的影响。以农村劳动力的非农化转移为主要特征的城镇化发展也将随之发生新的变化，出现新的特点。这是我们在认识人口城镇化发展趋势中，必须加以关注的问题。

第五节 新疆人口城镇化发展的基本思路和步骤

一 人口城镇化发展的基本思路

新疆区域和城镇间发展的特点和差异性，决定了其人口城镇化发展的思路。总体上讲，在城镇化的进程中，既要考虑城镇化与区域经济一体化相互发展的问题，又要注重构建以多级中心城市为重点的城市体系；既要考虑产业布局和人口分布的问题，又要注意地域、自然、环境、经济和谐发展的问题。

一是推进各级规模城市的功能分工和组合效应，构建有序的“金字塔”型城镇体系。

二是调整城镇产业结构，兴建城镇基础设施，提高城镇吸纳外来人口的能力。

三是组织大城市的有序扩张，形成以中心城市为主，卫星城、科技开发园区为辅的组团式结构。

四是统筹规划城乡接合部的城镇化建设，达到城镇发展的“量”与“质”的双重提升。

五是制度化经营土地资产，加快户籍制度改革，扩大社保覆盖面，逐步取消农民转变为市民的各种障碍。

六是发展新兴乡镇工业，以产业聚集为依托，重点突破，适度超前，合理布局小城镇。

七是发展特色农业、生态农业、高效农业，实现农业产业化经营。

二 人口城镇化发展的基本步骤

根据新疆社会经济发展的现实情况和未来发展的战略目标，我们认为新疆在今后区域发展和城镇化的进程中，应主要分为以下阶段。

一是以集中型大城市为主和分散型小城市相结合的初级城镇化阶段。这个阶段重点发展以大城市为中心的城市体系，构建立体化交通网，发展工业化，带动小城市发展，使城市居民整体上实现小康，为加快城镇化进程打好坚实的基础。

二是重点发展多级中心城市和区域经济发展相结合的全面小康城镇化阶段。这个阶段有步骤有重点地以发展区域大中城市为中心，加快发展二、三产业，提高城市数字化和创新能力，打造较强的集聚和辐射功能网络，着力发展特色优势产业带。同时，加强现代农业综合开发，支持“老、少、边、穷”地区，推进“三农”现代化进程，促进城市与区域经济一体化，与全国同步实现全面小康社会的目标。

三是以人的全面发展为主要目标的城镇化阶段，大中小城市系统功能全面发挥，新型工业化、绿色化程度较高，走向均衡发展。