第一章 公益性与市场化关系的理论阐释
第一节 市场化与公益性的认识
一 市场化
市场机制是通过价格、供求、竞争三位一体的互动来实现资源配置的一种手段。通常认为，市场机制是在一定条件下符合效率原则。“市场化”则是指引入市场机制，以需求为导向，通过竞争实现优胜劣汰和资源优化配置的过程。
改革开放30多年来，随着市场化进程的逐步推进，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，其中的关键因素在于市场化改革的推进。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这意味着，在发挥市场力量的同时，不可忽视政府的作用，同时还需要更好地处理政府与市场的关系，厘清二者的边界，充分发挥各自优势，共同为宏观经济健康发展服务。
我们知道，市场机制的运行能够为经济社会带来效率、活力和竞争力，但也具有天然缺陷，存在着各种“市场失灵”的问题。自由市场机制往往也会带来市场的高度不稳定性，导致过度投机和恶性竞争，特别是在那些市场主体不愿意介入、市场产品提供不足或者是存在诸多的外部性的领域，更需要政府适时发挥作用，并以恰当的方式进行合理干预。
由此，随着市场化改革的推进，我国市场化机制逐渐体现出两层含义：第一，对于采用市场机制配置资源更有效率的领域，政府逐渐退出，市场机制成为主导力量；第二，对于需要政府提供支持保障的领域，由行政命令、直接投资等直接干预方式向财政金融政策、国有企业经营、政府购买服务等依托市场机制的方式转变。但需要强调的是，市场化不仅是政府和市场之间职能划分的结果，还是提高政府参与效率的方式选择，而且具有导向性意义。
政府干预经济带来的一个重要问题是效率问题。尽管政府的介入能够很好地弥补市场的不足，但是在其提供方式方面存在“天然的”效率问题。在这方面，20世纪80年代以来，新公共管理和新公共服务理论和实践演进提供了新的视角和启发，能够很好地克服政府介入的不足。公共选择理论、新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论相继出现并被广泛应用，其中提出许多新的有效的公共服务供给方式以不断提升政府参与的绩效，如政府服务、政府参与、政府间协议、政府参股、特许经营、合同外包、补助、使用者付费、志愿服务和社区治理等。
因此，如同卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）所说，市场与社会之间是一种相互嵌入的关系，即使是自由放任的市场也需要社会力量的维系，因为“不是经济植根于社会，而是社会被迫纳入到经济体系之中”。
所以，市场经济的运行是一个政府和市场良好合作的过程，既需要有市场机制的高效运转，也需要有政府的介入，进而能够为社会提供更好的公共产品和公共服务，保障社会民生。市场经济也应该是高效的市场和有为的政府相结合的体制，需要政府采用合适的方式调节市场，特别是要在一些公益性领域给予支持，减缓市场的不利冲击和影响，维护社会公平，满足大多数公众的需求。
二 公益性
公益性涉及的是一种公共利益，也即一定范围之内社会成员共同利益，能够为社会带来一些公共利益。公益性产品或者服务本身不是经济学概念，而属于社会性范畴。一般来讲，具有显著“正外部性”的社会产品称为公益性产品，或者说，具有公益性目标的（准）公共产品属于公益性产品，“正外部性”是“公益性目标”更具经济学意义、更为具体的替代性概念。“公益性目标”主要用于解释私人产品向准公共产品或准公共产品向公共产品转化的原因，是社会追求“公平”原则的体现。在效率与公平（公益性）这两个基本目标不断作用的过程中，公共产品与准公共产品、私人产品与准公共产品之间会根据社会发展阶段的要求，发生转变。
因此，公益性和市场化关系的本质是经济系统中私人利益与集体利益，或者说是公平和效率的关系问题。经济体系中公益性过度、市场化不足，或者市场化过度、公益性不足，都会导致经济发展处于不稳定状态。这两者的关系处于动态调整过程中，其方向取决于一个社会的基本价值体系和政府对公平、效率这两个基本价值的判断和取向。
不仅如此，强调一个产业具有公益属性，其背后的理论基础在于一个社会中制约、影响公共利益的重点。公益性强调涉及公众利益，从这个角度看，任何社会中的生产经营活动都会关系到其中的个体利益，其区别仅在于范围（涉及面的大小）和方式（直接或间接）。但是，如果从动态角度看，在社会发展的不同时期，不同行业部门的角色是有所区别的，宽泛地理解公益性，要根据一定发展阶段的实际特点，结合现实中出现的问题和公众需求来确定公益所体现的内容。例如，当一个国家经济发展和人民生活水平主要受制于工业化进程时，政府会采取专门的产业支持政策，甚至以“剪刀差”的方式配置资源，从而尽快完成工业体系的建设，并加速推进工业化进程。其理由在于，这一做法关系到整个国民经济的长远发展和全体民众的根本利益。其时，工业建设具有极强的公益属性，政府行为就是要强制保障这种公共利益的实现，因为这对社会整体有益，实际上是一种外部性的体现，这种外部性决定了成本承担主体的非特定性，因而需要有市场干预手段的介入来保证效率。
从经济学角度看，具有公益属性的产品需要由政府来提供。如果公共产品由私人来提供的时候，私人的边际效益会小于社会边际效益，个人的最优决策水平也会低于社会最低水平，进而出现公共产品供给不足的情况，无法实现资源配置的最优化，也难以保障社会的公共利益。
从上述分析来看，公益性更多强调的是对社会的公共利益，涉及的是公共产品，也更多强调社会的公平而非是基于效率的考虑，更多强调政府在这个过程中的责任。从性质上看，对于市场经济中公益性产品或服务，一般应具备以下几个基本特征：
一是公共性。公益性产品或服务不是只为特定少数群体提供的个性服务，其关注的是社会群体的共同利益和共同需求，而不是单个或少数群体的需求，具有极强的共享性特征，为社会大众所共同使用。因此，公益性服务或产品往往具有大众性、开放性、非排他性特征，其满足整个社会大众的公共利益，保障的也是其整体利益、共同利益和广泛利益，任何公民都可均等享受这一服务。对于大众的公共利益，政府也理应承担起这一应有的责任和义务。
二是基本性。公益性产品或服务是满足人们基本需求的产品或服务，其所提供的产品和服务也是最低标准，是面向基本需求而设立的。因此，公益性服务并非是为满足高端和个性化的特殊需求。个性化的需求和高端服务属于私人服务范畴，并非属于公共服务范畴，其是由市场中的私人主体来提供。
三是低价位或免费性。公益性产品或服务的公共性、基础性的特征，也要求公共服务是一种低价位或者是免费的服务。公益性产品或服务面向的是大众，涉及的是整个群体的公共利益、整体利益，是具有非排他性的公共产品，这也使得政府成为其主要承担者，而这也要求其应该实行一种低价位甚至是免费的准入机制，以使普通人能无障碍地获得这一服务，能够广泛普遍持续地享受这一服务，而不需要面对更高的收费门槛。另外，公益性服务主要由公共财政所承担，由此大众也应该免费或者低价位地获得这一服务。
四是内容广泛性。公益性产品既包括物质产品，也涵盖非物质产品，涉及的内容也极为广泛，既有一些是看得见的物质产品的基础设施等产品，也有一些是看不见的非物质性的服务。
五是动态变化性。社会经济发展具有阶段性特征，需求也处于持续演进中，这使得公益性产品范围也处于动态变化发展中，其所涉及的内容、提供水平、涵盖标准都具有阶段性的特征，随着社会经济、需求的变化而出现不同，而且在不同的区域层面也呈现出一定的差异性特征。整体上看，公益性服务是一种动态变化的服务。