二 政治分会制度——易帜后奉系地方政权的制度来源

在国民革命期间，国民党在由革命党向执政党转变过程中，曾于地方实行政治分会制度。该制度实行的初衷是辅助和指导地方革命的进行，但随着北伐的进展、国民党内部的分裂以及宁汉双方对冯玉祥和阎锡山的争夺，政治分会制度演变成为地方实力派控制地方政权的工具。面对国民党内各派系的纷争，如何实现国家政权的统一，在国民党内也产生了分歧。以李石曾为代表的赞成“分治合作”政治思想的一部分人，支持政治分会制度，主张地方分权，维持各实力派势力范围的现状，以此达到国民党的形式统一。尽管该思想遭到了包括胡汉民、蒋介石在内的众多国民党人的反对，并且国民党中央最终以胡汉民提出的训政纲领为指导思想，实行以党治国的党国体制，但分治合作思想和政治分会制度却为张学良时期的奉系所认可和坚持。虽然最终政治分会遭到裁撤，但奉系成功地以政务委员会的形式加以保留和延续，达到了张学良所说的要与国民党“分治合作”的目的。

（一）政治分会的制度来源和设立概况

1924年国民党“一大”后，国民革命兴起，同时国民党、奉系、皖系三角联盟也正在酝酿反直。为了应对复杂的政治形势，孙中山认为“军政党务须分工办理，故政治委员会先成立，而军事委员会继之成立”。同年7月1日，该政治委员会成立，举行第一次会议，并由孙中山指定胡汉民、汪精卫、廖仲恺、伍朝枢、邵元冲、戴传贤、谭平山、瞿秋白、谭延闿、许崇智、孙科、蒋介石等12人为委员，协助他处理重大党政问题。14日，国民党中央执行委员会第43次会议决议通过由胡汉民提出的政治委员会对中央执行委员会之权限案，规定：“（1）关于党事，对中央执行委员会负责，按照性质由事前报告或事后请求追认；（2）关于政治及外交问题，由总理及大元帅决定办理。”由此可见，当时的政治委员会权力有限，基本上是孙中山的一个政策咨询机构。

孙中山逝世后，在1925年6月14日召开的第14次政治委员会会议上，决定建立国民政府，同时对政治委员会也通过了两条决议：“一切大事皆准是以行：（1）在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；（2）关于政治之方针，由政治委员会决定，以政府名义执行之。”“这既指出了政治委员会与中央执行委员会的关系，同时也给了它指导国民革命、决定国民政府施政方针的权力，使它由一个咨询机构一变而成为一个政治指导机关。”

1926年1月，国民党“二大”中央党务总报告决议案中规定，将以前各地设立之执行部裁撤，由国民党中央直接管理各省区市党部，同时还规定：“除国民政府所在地设置政治委员会外，各重要地点必要时，经中央执行委员会常务委员会之核准，得分设政治指导机关。”1月23日，国民党二届一中全会通过政治委员会组织条例七条，其最重要者：“（1）政治委员会认为必要时，得推任同志在某地方组织分会，其权限由政治委员会定之；（2）政治委员会设委员若干人、候补委员若干人，政治委员有缺席时，由出席之候补委员依次抵补，有临时表决权，余只有发言权；（3）中央执行委员会得聘任政治委员会顾问，在政治委员会只有发言权。”由此可见，国民党最初设立政治分会也是为了指导各地革命的进行，是各地区的政治指导机关。

此后国民党先后在各地设立了近十个政治分会。政治分会的设立基本可以划分为三个阶段：

第一阶段，从1926年1月国民党“二大”到1927年初国民党中央党部和国民政府北迁武汉，为初设期。这一时期设立了北京、广州两个分会，是在国民党尚未发生分裂的情况下，按照国民党“二大”的定性进行设置的。“最早之政治分会为北京分会，在十五年一月第二次全国代表大会中通过设立，三月一日成立”，“十五年十月后，武汉克复，中央党部、国民政府自广州北迁，政治会议决议在广州设分会”。北京政治分会由于地处北洋军阀控制的中心，所以基本没有什么作为。而广州政治分会则在北伐后的战略后方——两广地区发挥了重要的作用，承担了指导政治的重任。

第二阶段，从1927年3月到1928年2月国民党二届四中全会，为混乱期。由于国民党分裂宁汉对立以及双方为了争取晋冯两派，使政治分会数量大增，并沦为国民党内各实力派控制地盘的工具。“十五年九月十八日，第22次政治会议议决于武汉组织分会，既而政府迁鄂，是会并未成立。中央特别委员会时代，唐生智、顾孟余等仍另组政治会议武汉分会，至唐生智逃走时解散。”武汉政治委员会于1927年6月13日，“曾议决组织开封分会，指导陕西、甘肃、河南等省事务，并将北京及西安分会裁撤”，“所谓西安分会者，乃十六年三月武汉政治委员会议决组织，会议未详。政府、党部暂驻南昌时，于第66次 [政治]会议议决设立上海临时政治委员会，四月初成立，定都南京后改名政治会议上海分会，旋因上海清党，此会迄未成立。定都南京后政治会议第74次会议，议决组织浙江分会，至中央特别委员会时结束”。“十六年六月八日，南京政治会议第103次会议议决因北京政治分会此时不能行使职权，故决定暂在山西设政治会议太原临时分会”，“但该会并未组织成立”。此为这一时期政治分会设立之情况，宁汉对立倾轧，使得政治分会成为双方拉拢收买地方实力派的筹码，也成为地方实力派控制地盘的合法性来源。

第三阶段，从1928年2月国民党二届四中全会到1929年3月政治分会裁撤，为裁撤期。由于政治分会已沦为军阀控制地盘的工具，所以蒋介石复出后不得不承认各方实力派的既得利益，粤、桂、晋、冯四大派系均设置一个政治分会，以利北伐进行。国民党二届四中全会议决“中央政治会议及各地方分会，可仍存在，候第三次全国代表大会决定。各分会应专理政治，不兼管党务。现在经本会通盘筹划，于广州、武汉、开封、太原四处设立分会。关于政治指导之区域，广东、广西属广州分会，湖南、湖北属武汉分会，河南、陕西、甘肃属开封分会，山西、绥远、察哈尔属太原分会。其不属于以上四区分会者，概由中央政治会议处理之”。

各地政治分会均实行委员制（参见表1—2），虽然名义上规定“委员额数与选任，由中央政治会议决定”，但实际上都是国民党中央与各实力派讨价还价妥协的结果。“委员之兼职，限于该特定地域内之最高级机关长官，且此种委员人数不得超过分会委员全额之半。凡中政会委员皆得出席。分会中又由政治会议任命主席一人。分会设秘书处，置秘书长一人，秘书若干人，掌理记录、文书、会计、庶务等事。”“分会之执行职务，初依职务所为之决定，咨该特定地域内之最高级地方政府执行，以后其一切议决案交该地方最高政府执行。”各地政治分会之职权，主要有以下五项：“其一，指导监督最高级地方政府，但须依政治会议之决定。其二，因地制宜处分，但其处分不得抵触政治会议之决定，且其事项以未经政治会议详细决定者为限。其三，紧急处分：政治分会遇有非常事变，得依委员出席人数三分之二以上之决议，为紧急处分。第二、三两项处分，应于最短期间呈请中政会议追认。其四，地方党政争议之裁决：最高级地方党部与最高级地方政府之间有争议时，由政治分会裁决。其五，党务：政治分会以掌政治为主，向不兼管党务。16年6月条例规定，原则上不掌党务，但中央执行委员会认为有必要时，可委托政治分会处理其特定地区内之党务。至17年2月3日，政治会议及分会恢复之议决，同时即规定专理政治，不兼管党务。以故3月1日之条例，即明定不兼管党务。”

由此我们可以看出，随着政治分会的蜕变，明显呈现出“中央权力与地方权力的对峙”，“各地政治分会各依附在一个集团军之下，行使其最高职权。所谓中央政府，也只能在依附的集团军势力圈内发号施令，形成一个变相的政治分会。所以在字面上虽有‘中央’与‘地方’的不同，在实质上则无所区别”。蒋介石只不过“获得外交代表的资格”“表现为统一的形式”而已。面对这样的现状，国民党如何结束军政走向训政，确立怎样的指导思想便成为党内争论的焦点。而在此时，国民党内出现了以李石曾为代表的部分人主张分治合作，继续沿用政治分会制度，并引起了一年余的争论。

（二）分治合作思想及其争论

1．分治合作思想的提出

1927年国民党分共，宁汉分立对峙，之后汪精卫又密谋驱逐桂系势力夺取广东，从而引发广州事变，“桂系与汪派激烈互控，党内元老多不直汪。时党国失却重心”，李石曾因此“提‘分治合作’口号”。11月，李石曾提出分治合作的政治思想，并连续发表数文进行阐释。

第一，分治合作思想的主要内容。李石曾提出该政治思想是以反对“专政集权”为目标的，他认为“专政集权”正是“不分”乃“强权专制”，“不治”乃“官僚垄断”，“不合”乃“压迫离异”，“不作”乃“破坏怠惰”。而“分治合作”则正与“专政集权”相对立：“分”乃“分立分工之自由”，“治”乃“修明地方之民治”，“合”乃“合成群体之互助”，“作”乃“致力民生之工作”。并因反对专政集权，而主张保存政治分会制度，李石曾说：“余深信欲导中国于和平建设统一，舍此则无别途。中国承数千年专制之余毒，皇帝思想尤未能尽量铲除，握政权者，每存挟天子以令诸侯之妄想，凭藉一种名义排斥一切，以实现其武力统一之迷梦。北洋军阀与共产党，均抱有此种迷梦，然一再试验已失败，今本党既已底定全国，则北洋军阀等之覆辙决不可再蹈。自今以往，惟有依据总理遗训，采用均权制度。盖国民党采用均权制度，在建国大纲第十六、十七说得甚为明白，因分权则散漫，集权则专制，政治分会正为调剂省与地方之枢纽，今后必须本亲爱精诚之精神，分治合作，努力和平建设，使人民安居乐业，如此三民主义乃得实现。……此种制度则认为绝对优良。”

第二，分治合作思想的来源。李石曾分治合作思想源于蒲鲁东的无政府主义思想，对此李直言不讳：“吾之言分治合作之意……皆感受蒲鲁东分治合作之思想。”而分治合作名称亦是由李从法语中转译而来：“分治合作乃由吾转译，略经锻炼而成，吾意即锻炼Régionalisme与Fédéralisme两字而译之‘分治合作’。苟用直译法，前字当译作地方制度，后字当译作联合制度。若云‘地方制度与联合制度’为名过于冗长，故略经锻炼遂成为‘分治合作’之名称。”李同时认为地方分权是世界政治思想中的两大潮流之一，亦是现今世界政治发展的趋势，故主张国民党以分治合作途径实现和平统一。李认为“极端反对”其分治合作主张“而最有意义者……则为共产党之领袖陈独秀。陈为马克思主义之信徒，固以专政集权为能事，以变相君主为思想，宜乎其反对分治合作之主张。世界上政治思想有两大显明之派别，马克思主张专政集权，蒲鲁东主张分治合作。于此言之，分治合作问题，非仅关于国内之思潮，抑亦关于世界之趋势也。西方之欲以强力统一欧洲与世界者，有俄之彼得，法之拿破仑，德之威廉第二，与苏俄之列宁。东方之欲以强力统一中国者，有北洋军阀与共产党。至国民党则以和平统一为目的，故舍分治合作，恐无途径”。

第三，分治合作思想与孙中山及其均权思想的关系。首先，李石曾认为反对专政集权乃国民党一贯的主张，而欲达此目的实现和平统一，唯有分治合作，并且孙中山死后如家庭失去父母，也唯有分家实行分治合作不可。“民元国民党主张联邦制，即此思想之表现，其时被压迫于袁世凯而中止。后张溥泉同志倡联省自治，本反对专政集权之意，但其名为军阀政客所利用，以致引起极大之误解。国民党固主张均权，并以分县自治为方法，乃反对专政集权极显明之态度。不幸国民党有一时为共产党假借利用，尽行改变其精神，适成绝对相反之思想。”“自辛亥之后以至今日，国内屡经变化，日趋于分。无论白色之军阀如袁、段、吴、张与赤色之共党专政，皆无能遂其武力统一之幻想，此吾人可得断言者也。国民党之言统一，非武力之统一，乃和平之统一，今后之光明途径，其在乎此。然欲达到和平统一，亦必有其方术，而非仅理论所能成。于是‘分治合作’之研究，似不可缓，而实行分治合作之时，亦或即和平统一之时矣。”“分治合作之关系至大，于今日之中国，乃存亡问题，非仅富强问题而已。……国民党本以分县自治为主张，是其分治合作之程度，尤远过于联邦。……且中山先生为创造国民党之自然领袖，如父母之于家庭，绝非人为之领袖所可比。故吾恒谓中山先生之于党，之于民国，是父母而非皇帝，亦非教主，故先生死后不能有第二最高之领袖成立。即假定先生在日，专政式之统一制为可能，如一家赖父母存在维持其统一者。然逮先生既殁，是只有兄弟姊妹叔侄，而无唯一之父母，则除分治合作，亦别无他途。若欲于先生之外要求有其他至尊之领袖，是不以父母待先生，而以皇帝与教主待先生。若先生死而有知，亦绝非其所欲闻。”其次，李石曾认为分治合作不但与孙中山均权制度性质相同，而且还可以与其演进互补。“所谓‘分治合作’与孙先生之所谓‘均权制度’，其性质相类，惟名称不同而已。政治制度之异有三：曰集，曰分，曰均。‘均权制度’与‘分治合作’皆在集分两制之间者，故谓其性质相等。……‘分治合作’为‘均权’之注释，亦甚适当。孙先生之‘均权制度’，加以申说则谓：‘不取集权制度，亦不取分权制度，应取均权制度。均权制度以县为单位，以省联络县与中央之间。’吾之‘分治合作’加以申说亦谓：‘不取集权制度，亦不取分权制度，取分治合作制度。以分治为单位，以合作联络地方与合体之间。中央即合体之代表。’是二者之性质固相类也。……吾犹有欲申明者，则两者之程度皆与时间有密切之关系。时间云者，亦即进化之程序。如军政、训政、宪政三时期相承继，即其一例。在训政时期开始县自治，逮其完成，乃入于宪政时期，而实行均权制度。至此则分治合作之程度，以县为小单位，以省为大单位，大小二者与中央联为一贯。”这“见于孙先生成文之规定，而为建国大纲之条文。至于军政时期或训政未终之时期——换言之，即县自治未开始或未完成时期——暂以省为小单位，以政治分会为大单位，以政治分会联络于省与中央之间，亦见于孙先生半成文之规定。北京政治分会实成于孙先生在北京将入医院之先，后乃推行于各处。且政治会议及其分设机关之意，亦见之于二次代表大会。彼时虽名称不完全相同，然谓为半成文之规定，必不为过”。

第四，分治合作思想与党务的关系。李石曾认为在国民党党务方面亦应分治合作。“吾以为党务同于政治，统一固有必要，而分治亦同为必要，若只有统一而无分治，则有专制专政之弊矣。若仅有分治或分而不治，则有分裂散乱之弊矣。故吾恒不欲单单以言统一或分治，而必言‘分治的统一’或‘分治合作’。”李还以吴稚晖和胡汉民两人言语进行佐证：“吴同志有云：‘分治合作有必要，关于分治宜注重治字，若分而不治则不好。关于合作，总理墓在宁，最好以宁之中央政府形成一庙之性质。’换言之，即使中央成一庄重之代表，而非以操专政之特权也。胡同志亦云：‘分治合作即自由互助，自由与互助二者不可离。若分治而不合作则为分裂，分治而合作，则有意无弊。’又云：‘人常好言政府之威权，实则今后之政府只要有威信，不要有威权’，是与吴同志以政府比庙之意略同。”同时在党务方面主张以下三点：“1．党之统一。宜为‘分治的统一’或‘分治合作’，不宜为专政式的统一。2．提高党权。党权中宜于分治合作两性同时提高，不宜为集权专政式偏枯式的提高。3．党权裁制一切。宜加以吴胡两同志意见之精神，为之补充。”

2．分治合作论者的其他阐述

李石曾提出分治合作思想后，在国民党内和舆论界均产生了巨大的反响。在国民党上层赞成分治合作论者主要有吴稚晖、张静江、蔡元培等党内元老。综合而言，分治合作论者对该思想的补充阐述主要有以下几个方面。

第一，分治合作即分工合作。褚民谊认为：“分治合作就是分工合作，如嫌治字与作字，不相连属，则改为分治合理亦无不可”，而且“由科学上的观察，无论哪一种科学，也无往而不有分治合作的原理在内”。“民国以来，袁世凯只知假的合作而不知真的分治，最近若干年，又只知假的分治而不知真的合作。惟孙先生建国方略，既不偏重中央集权，又不偏重地方分权，而主张均权，此即洞见数千年治乱之源，亦即分治合作精义之所在。有人以分治合作，为割裂中央，为违背总理遗教，此实于未明分治合作之意义，若知分治合作，即分工合作，那中央地方，各不偏重，换言之即分治合理，则此种误会，自可涣然冰释了。”

第二，分治合作即分县自治。张静江认为“分治合作，即孙先生之分县自治”，并指出“若中国皆能依照孙先生分县自治之计划，切实做去，不但国内一切纠纷颓败之现象，可以根本廓清，且足使贫弱之中国，一跃而跻于富强”。对此，张从人才、财政、生产和国防等几个方面进行了详细论述。

在人才方面，张认为“若实行分县自治，则每县最少总可觅得十个一二等人才，九十个三四等人才，有此百人，一县之公共事业，即不难胜任愉快”，同时还可避免“在励行中央集权之国家，各县人才群集中于中央，而各县之地方事业无人过问”的弊端。此外，张还强调“倘以本县之人，服务本县”，“其责任心必较重，其兴趣比较浓厚”，而且“十目所视，十手所指，父老昆弟，皆为监察”，能够有效遏制贪赃枉法。

就财政而言，张认为“筹集款项，若能使其款之用途，与纳款者切身利害有关，则其输纳必较踊跃”，“故实行分县自治之后，如欲举办公共事业，若道路、水利、改良农产、开发工商以及育幼、养老、济贫、救灾种种，其就地筹款，必较县知事奉政府命令，募集公债”更为容易。“以吴兴一县为例，若令其每年为中央筹款若干，事必不易，若令其筹款以举办本县之公益事业，则每年二百万，要无难色。此在国人常情，大抵如此。夫一县而有二百万入款，为建设事业之用，其必有非常之成效，自不待言。”

就生产而言，“如实行分县自治，于农业方面，特别注意，若种子、农具、肥料等等，均能以最新之方法，使其改良，则一县农业之生产，较未改良以前，即不难增至一倍，或竟在一倍以上。农业生产既增，工商业自亦能随之发达。盖农民既皆殷庶，其金钱自不能不流用于工业品，及职司贸易之商人也”。

就国防而言，“若照以前办法，军队由中央一手训练，则至多练二百万兵，已有不胜负担之苦。况此项军队，一旦为武人操纵，其流弊即不堪设想。若实行分县自治，就每县农民依照征兵方法，更番训练，平时寓兵于农，战时则人人皆可执干戈以卫社稷，自最低限度言每县在战时，平均出兵二万人，要非难事，以中国二十二行省一千余县计，实可得二千万以上之精兵，试问世界强国尚有能与我抗衡者耶？至此，不平等条约，我不必求废，而彼自废矣”。

第三，分治合作有利于和平统一。魏道明认为分治合作主张“不仅为解决现在党的问题之良策，亦解决全国政治及经济问题之唯一方法也”。仅就政治方面言之，“中国今日之分裂现象，为极显明之事实。因分裂之故，以武力企图统一者，不知牺牲几许生命财产，终未能达到统一之目的”，“其故无他，帝制思想之遗毒耳”。“殊不知在今日民治思想之下，与夫对外处境，武力统一，已为不可能之事实。苟其人以十余年用于求统一之力量，而于分治合作原则之下，用以谋建设之事业，则今日之政治，亦何至如是之复杂与混乱，民生亦何至如是之穷困而不安。”“中国之地大人多，甲于天下，以一省之面积，足当英、法、德任何之一国”，“吾国二十二行省，若有一二省能达到”“与英、法、德任何一国相伯仲”“之程度，或数省而至较逊之程度，则外可以抗帝国主义者之侵略，内足以为他省之模范。以分治之意思，为各省本身之建设，以合作之精神，谋各省相互之利益。由一省以推及全国，于分治合作之下，而和平统一，可以告成。较之武力统一，徒牺牲而无可成功者，其相去当不啻千万里”。

第四，分治合作的益处与实行方法。汉南认为要消灭专制“这种恶果，须先去恶因”，也就是消灭帝王思想，并认为“有人以巡阅使制度诋毁政治分会”是错误的，“巡阅使制度与政治分会其性质绝不相同：一以人为主，一以机关为主；一以军事为主，一以政治为主”。“我们可以得一结论，就是应用分治合作原则的政治分会制度，与历史上的联合制度性质相同，而且（一）合于权力的地方分散之原则，（二）作用同而名称异，（三）与割据不相干。”同时，“政治分会之存在有数种利益如下：1．在训政时期有藉作将来实行均权之准备；2．中国的版图辽阔，藉政治分会制度，中央可收鞭长莫及之效；3．革命之后，百废待兴，藉各武装同志现成之威望，整理一切，同心协力，分工合作，轻而易举”。“由此观之，分治合作制度之精神、性质及功用，与均权制度既无不合之处，而分治合作论者主张保存之政治分会制度又可以济均权之穷。”

同时，汉南还提出了实行分治合作的方法。“依我个人意见，有两种办法：一是把地方可办的事列举出来，一是把中央应有的权限列举出来，使地方于此等权限以外的事都得自由设施。但是前者因为各地方的情形过于复杂，而且琐碎异常，不单不能列举，即使列举起来，也要挂一漏万的。所以为实行便利起见，还是采取第二个办法，把中央的权限列举出来，规定明白，此外都归地方自由处理。”其认为中央应有的权限为：一是外交，“因为国际问题至为复杂，对于外交应有一定的步骤，步骤一乱，不惟丧失国权，而且惹起国际纠纷。故凡关于外交的事情，各省应当绝对的推到中央办理，以免对外的行动不一致”。二是军事，“军事应该严格的统一起来，否则不单裁兵计划不能实行，而且建设大计终成画饼。为中国前途计，军事以及一切军事设备都应完全划归中央”。三是财政，“要想中国的财政统一，恐怕要在军事统一以后，财政有了统一，然后一切预算决算才能确立，然后才能谈到建设事业。还有关于财政的货币问题，各省滥铸铜元，滥发纸币，弄得金融紊乱已极”，“要想改良币制，也非把这种权限完全归之于中央不可”。四是交通，“如建筑铁路……干线，因为干线需款太大，且牵连的省份也很多，不得不由中央来筹划。至于支线尽可让各省自由敷设，中央常加以监督可也”。五是大工业，“如钢铁厂、造船厂、电气事业、酸类制造等，各省虽然也可以举办，也得要中央设法比较容易一点”。

3．反对分治合作论者的质疑与批评

“自李石曾先生提出分治合作之主张以来，遂成了论争之焦点，赞成者固多，而反对者亦颇不乏人，其反对最先而最有力者，则为共产党首领陈独秀。陈氏为马克思主义之信徒，人人皆知，专政集权之帝王思想，为其祖传密宝，其反对分治合作之自由思想，乃势所当然不足为怪的。其次就是‘红半截’的于右任先生，于氏的思想虽不得而详，但是我们把他创办的南中国共产党制造场的上海大学，及在陕西的所作所为，种种成绩一看，就可以推知其为人了，所以于氏之反对分治合作，也是毫不足为怪的。再次就是陈公博主办的《革命评论》及其领导下的十余种刊物，一犬吠形，百犬吠声的向分治合作论者大骂而特骂。于是主张分治合作就是主张继续分据，主张继续分据就是亡党的怪论，遂洋洋自得的从陈公博的口中而刊布于《革命评论》，复由《革命评论》而留声机般的传达到其他十余种刊物。虽然陈公博自认是国民党的‘忠实同志’，然而共产党骂他是反革命，第三党骂他是官僚买办化的留美学生代表，西山会议派骂他是共产党准共产党，陈秘书骂他是准第三党，缪斌先生骂他是国民党的共产主义者，本报的景明先生又证明他是灰色共产党；况且陈公博及其领导的刊物上明明白白，毫无隐讳的主张专政集权，所以陈公博之反对分治合作与陈独秀就不约而同了。陈公博说分治足以亡党，可是就现在的时局看起来，国民党不单是不会亡，反而党的基础一天一天的如日月经天，江河行地，不因黑暗势力之起伏而起伏也。”

反对者的言论大多是“村妇骂街式的东西”，“对主张此说的人，大加诋毁，什么恶臭的名称都用得出来”，所以“反对者的理由可值得一驳的实在是少数，大多皆谓分治合作是继续割据的托词，是军阀的护身符，与联省自治有同样的动机与背景”，等等。概括而言，反对分治合作者的观点主要有以下几种。

第一，分治合作“短于无具体方法”，持此观点的以国民党元老之一的胡汉民为代表。胡“对于‘分治合作’口号深感不妥，因 [此]促李氏注意 [以]不妨碍国家统一为前提”。并认为“与其说分治合作，不如说分工合作，因为分治合作太偏于政治方面”。他“解释李石曾之分治合作主张，谓宜以互让精神求互助效果”。尤其在北伐上，现在“所患者唯恐主力各军，或因小嫌小怨，而自起纠纷”。“故凡我武装同志，此时急宜效法总理生平伟大之人格，以互让之精神，求互助之效果。唯互让始能免除互争之习气，唯互让始能恢复革命的政治道德，唯互让始能树立国民党整个之威信，唯革命之威信，始能产生革命之权力。”“然此一点，其重要意义，复与政治问题相关连。盖革命事业，其始必以军事为政治之一核心。今革命主力各军，既已奄有全国三分之二，以互让互助之精神，移之于政治方面，则分工合作，斯为建设开始时期之必要原则。”“然石曾先生之说，短于无具体方法，吾人若能但师其意，而于与民休养生息之中，各因地方之需要与努力，而着手于交通输运，实业教育之建设，则其具体方法，亦无俟远求。”

对于分治合作思想，胡汉民虽认为不妥，但还是认为“其意”尚可取，而对于分治合作论者所主张保留的政治分会制度，胡则明确表示无存留之必要。“建设新中国，彻底实施五权宪法，而全体同志尤须一致团结。……至撤废政治分会一事，余尚有一言，盖政治分会，乃因军事时期应运而生者，所谓过渡办法也。现在既入训政时期，当无再存留之必要。”

第二，主张中央集权，反对分权与均权，持此观点的在反分治合作论者中占多数。周宪民认为：“中国将来应实行均权制是不成问题，可是现在的中国，教育还不普及，人民程度非常幼稚，一般人对于政治还没有相当认识，割据思想还未完全铲除。”“所以现在还是应当‘暂时’采用中央集权制。等到训政时期告终，教育普及以后，人民于政治有相当认识，割据思想消灭，宪政开始的时候，再来采用均权制，才是按部就班的办法。”马浚认为：“‘权’只有集中才有‘力’量，有力量，才能行使，权能行使，才能有效而使政治入于正轨，开始建设。况我们所谓‘集权’，绝不是‘集中’于个人，而是‘集中’于本党所指挥的合法的中央政府。”“我所谓‘集权’于政府——换一句话说，即是集权于党，因为政府是受党的指挥的，而党又是革命民众意力的结晶体，自然革命民众为党的‘权力’的根本，而党的‘权力’，又为政府‘权力’的灵魂，这与‘个人专制’，是不是绝不相伴呢？”

第三，均权制度非分治合作，更无主张政治分会。李则纲认为：“考总理对于政权、治权，中央与地方权限种种”，“未闻有所谓‘政治分会’”。而建国大纲与“本党政纲对内政策”各条，“解释‘均权制度’亦颇详明。其所谓‘均权’，‘凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权，或地方分权’。其所以实现此种‘均权’之制度‘以县为自治单位，省立于中央与县之间，以收联络之效’。未见……所谓若今日大者五六省，小者二三省之‘政治分会’”。马浚认为：“主张‘均权’者，事实上第一个要义，就是保存现有之政治分会。……每个政治分会都是以每个军事派系势力所支配的区域为范围，财政、外交以及一切行政，都可自由决定，甚至法令亦可自由颁布，党部亦自由干涉，这与封建集团对峙的局面何异？……这样至多只能‘分’而不‘治’，更哪里谈得到‘合’而且‘作’？所以我相信现在主张‘分治合作’与不取消政治分会，只是‘分权’而不是‘均权’——因‘均’是不久要‘并’的——是把‘国家的权’分到没有，而助长‘个人的权’，结果是使一般‘欲凭借一种名义，排斥一切者’作为实现割据一方的工具而已！因此所谓‘均权’的合作，事实上就是破坏‘和平’‘统一’‘建设’的障碍，绝无其他路可走。”周宪民质疑，“采用均权制是否应设政治分会？”并称总理说“中央与省之权限采均权制”，可见“所谓均权，是中央与省权限的‘均权’，并不是要设一个赘瘤似的政治分会，才能使权限趋于‘均’，中央与省的‘均权’，简直与政治分会没有丝毫关系”。又称：“再看世界上采用均权制的国家，并未有政治分会或类似政治分会这种机关，它们的组织大概是由乡村而县，而省或州，由省或州而中央政府，在省与中央之间，并未设其他机关，‘均权制’仍然是毫不困难的实现了，中国要采用均权制，为什么要设政治分会呢？”

第四，主张实行孙中山均权制度，并认为该制度优于蒲鲁东主义的分治合作，根本无须另觅途径，持此观点的主要是国民党元老之一的于右任。于认为世界上政治思想除了马克思、蒲鲁东两大派别外，“尚有吾党总理孙中山先生可与马蒲鼎足而三也”，而且“总理之三民主义富于革命性而不失其和平中正，富于实际性而不流于空阔玄虚，较之马克思列宁蒲鲁东等之主义，均远胜之。故现代世界最优良之主义，实非蒲鲁东主义，而为孙文主义。吾党固不必……曲从蒲氏以安那其主义为出发点之分治合作说”。“总理手定国民政府建国大纲，分建设之程序为军政、训政、宪政三个时期，全国经过军政、训政两个时期后，即为宪政开始时期，斯时三民主义、五权宪法达于实现，而政权则还之全民众，不过在宪政开始前，必须经过军政、训政两个时期，万不能跃等而进，或改取别种步调，另觅途径。……在宪政时期未达到前，遽欲行分治合作，则必毁坏本党建设程序，别取途径矣。”此外于还对李石曾将孙中山比作民国之父母而主张分治合作进行了质疑：“石曾先生以为父母既死，则兄弟姊妹叔侄只有实行分家，各自组织小家庭，方可相安于无事，此例也可适用于家庭，而不可适用于负建国治国重任的国民党。即以国民党比家庭，则兄弟姊妹叔侄如此之多，党权政权疆土有限，试问如何分法？且总理所留下之遗产，明明为整个而不可分之主义政纲，实属无法割裂，总理遗嘱，又明明教训吾党同志继承其遗志，求其实现，未尝有所谓分治合作也。”“总理已为吾人安排一条光明大路，无用旁骛外求，总理固主张分县自治，却始终反对联治派，二者之间无调合之余地。……国民党既不要专政集权亦不要分治合作，国民党自有国民党之主义政纲，总理既非马克思列宁，亦非蒲鲁东，总理自有总理特立独立的伟大。”

章乃器称“中山先生原定的步骤和方略都已经是够好的了”，“还有什么政治分会的必要吗”？张敬安质疑称，既然“李先生……说分治合作制度，与均权制度性质相等，惟名词不同罢了。……那么均权制度载在建国大纲，既有了均权制度，又何必另创一分治合作的名词，以致惹起种种误会，招敌人的口实，况且李先生为中国人而且是忠实的国民党老前辈，并不是不知道有均权之说。以李先生之学问思想，正宜将总理固有之遗教，发扬而光大之，似不必另立门户，徒招他人口实”。李则纲也称：“‘政治分会’既未具于建国方略、建国大纲，而本党对于建设统一和平，自有总理昭示明白之途径。今先生忽谓舍‘政治分会’殆无别途，若更无强有力之理由，此总理之所阐发者更为精审。”

第五，分工合作非分治合作。章乃器认为，“分治合作论者曾经擎出经济学内分工制度做论据，说他们的分治合作就是分工的意思，因为分工制是一种新的而且进步的制度，所以分治合作也是进步的。他们这种议论，可说是错极谬极，他们只见了‘分工’二字便就字面加以任意的解释，却没有窥见分工的内容。经济学上的分工有三种：一种是照工作的精粗次序而分的——譬如纺纱由掺花、谭花、粗纺而至精纺；一种是照不同的组合分子而分的——譬如制造汽车，便要分为发动机、车身、车轮……部分。但是有一种共通性，就是：分工的各部分各做不同的工作。所以分在两处而做同一的工作的便不能算分工”。“分治合作论者所提议的政治分会，是做同样的工作呢？还是做不同的工作呢？我们可以毫不思索而回答一个‘不’字，因为这完全是照着各人自己家里该着织布机而各自织布的方式。虽然各处情形不同，所管的事或许有繁简的区别，但是目的则同是要治理那区域内的人民。”

4．反对分治合作论的原因

反对分治合作论者，之所以反对，其原因主要有两点。

首先，他们认为分治合作就是变相的联邦制、联省自治，易导致分裂割据。国民党元老之一的于右任质疑：“石曾先生之所谓分治合作究为何物？具体方案究为何若？未见明白说出，此中玄妙，煞费猜度，但观其夙昔之主张与此次论文中所歌咏留恋者，似近乎联邦或变相之联省制。”张敬安则“从字源上研究的结果，总觉得分治合作犯了‘联邦’的嫌疑”：“据李先生说，分治合作的思想，出自法国社会主义者蒲鲁东氏，分治即Régionalisme（地方主义）之意译，合作即Fédéralisme（合作主义）之意译，括弧内之译名本自李先生。我以为前者译为地方主义可谓恰合，后者译为合作主义，似觉不当，因为法文的Régionalisme等于英文的Federalism，意即联邦主义、联治主义、联合主义。此为名词，形容词为Federal，故联邦制度的‘联邦’两字译作Federal state。如果我的解释不错的话，那么分治合作的思想，简直就是变相的联邦制度的思想了。同理，分治合作制度也就是变相的联邦制度了。”

马浚认为：“提高党权为集中政权之根本，而以统一财政、外交、交通、及取消各政治分会、裁兵以及改良军事系统为集中政权之第一步工作，以后方能语于建设。这种统一集中政权的方针……在我们以及一般民众盼望集中党权政权的当见，‘分治合作’论又由李石曾先生由海外带回了。”并质疑自从1927年秋冬之间国民党刚要统一中国的时候而出现的分治合作论“事实上，如同盛倡‘联省自治’那时那种情形，仿佛近似”。后又指出：“现在谈建设，则不能不先求统一国家，欲求统一国家则不能不集中权力，而打破封建集团式的割据之可能与实现，所以倡‘均权’与所谓‘分治合作’者，无论言词若何巧妙，如律以春秋之笔，是‘罪与几年前倡联省自治者等而过之’。”李则纲明确质疑分治合作“与‘联省自治’不同之点安在”？章乃器则进一步指出分治合作的动机和背景与联省自治的动机和背景完全一样，他认为：“联省自治说的动机，是因为有一部分革命军人——陈炯明和赵恒惕是他们的代表——因别人的牺牲得着一个可以偏安的局面，他们为自己的权利计，就想把持这个局面作为自己和他们私人的私有地盘，就想因此离开了革命的战线，放弃了革命的策略，一面勾结北方的军阀——吴佩孚，一面联络一些寄生的政客和意志薄弱的革命同志，擎出一个国民党曾经提议过的联邦制做招牌，来倡联省自治。偏偏分治合作发动的时候，也正当着一部分——或者可说是大部分——的革命军人，渐渐地有离开了党的主义和革命的途径的倾向而带上浓厚的军阀的色彩，分治合作案的分区方式，分为两湖、两广……区域，又偏偏不依照天然的地势和历史的沿革，而照着形成为各派军人的地盘的区域！怎能不使人信为是和联省自治有同样的动机。”“联省自治的动机若此，所以联省自治的背景是军阀的地盘主义和政客的封建思想的实现。分治合作何独不然？……对于这种军人的谬误思想，我们就应该提出党义去纠正他。纠正而没有效果，我们便应该进一步讨伐他们。分治合作论者以为只有对北方军阀是应该讨伐，对于投了机挂了革命军人的招牌而仍存在浓厚的地盘思想的新军阀却主张和他妥洽，他们以为挂着青天白日旗的军人是不能容许别人对他革命的，他们却没有想到陈炯明也是个革命军人。”分裂割据。张敬安质疑：“现在的政治分会，就等于从前的巡阅使，从前的军阀假巡阅使之名，行割据之实，现在的武装同志假政治分会之名，行割据之实，这是时下主张取消政治分会及反对分治合作论者唯一的藉口。我个人的意见，觉得这种论调未免太诬蔑了武装同志，然而又不能否认它毫无半点理由。……如果将来这种制度发生了和从前巡阅使一样的罪恶到底有什么办法？照现在的情形看起来，确实不能令人十分乐观，我们有没有方法先事预防呢？”马浚认为“本来应事实的需要，政治分会的成立，并非大病，但唯一根本条件，是不因政治分会而分中央的权——换言之，国家之权”。但“现在政治分会，是要包办一切”，“那就‘形同割据’永远使中国四分五裂”。国民党“在现在形式上虽统一了若干地方，然实际上，各以特殊势力形成各个政治单位，各支配其特殊势力范围，上有各政治分会之对立，中有各省政府之对立，甚至下有若干县政府之对立，财政计划、行政设施、外交方针、交通管理……无不各行其是，目无中央，是吾党吾民众所望的统一国家，已变部落式的对峙之局”。李则纲言：“政治分会，为军事时期不得已之组织，此殆稍明党国情势者所深知。今海内方告统一，训政开始，本党同志，全国同胞，无不渴望政治速纳正轨，深恐政治分会为梗，驯成割据之势，隐伏未来巨患，故有取消政治分会之呼吁。”周宪民则从理论与事实两方面阐述理由反对分治合作，认为：“集权制、均权制各有优劣，中国在训政时期不必采用均权制，总理并未主张在训政时期采用均权制，即使采用均权制无须设政治分会，调剂中央和省同地方的权限，也无须设政治分会。设政治分会有失党治精神，不当以分职分劳为设政治分会的理由。……政治分会所辖地是变相的势力范围，易为政客把持，使行政不能统一，党权不能提高。”

5．分治合作论者的回应

对于质疑与反对的声音，分治合作论者同时也进行了积极的回应，其观点主要有以下几种。

第一，分治合作顺应世界政治思想发展潮流，符合中国实际情况。汉南认为“李氏分治合作之主张，不是一种制度，也不是一种组织，乃是一种政治上的理论”，“只要对世界思想史稍有研究的人，都要承认政治思想之二大派别，即中央集权与地方分权，政府万能与个人自由，亦即专政集权与分治合作之二大派别”。“退一万步来说，就现在的情形一看，长江一带，陕、甘、豫、晋、绥以及川、湘、滇、粤、桂等省何处而非‘分治’？又何处而非‘合作’？此种事实实属无可讳言。”

第二，拿共产党当替罪羊，坚持分治合作可以对抗专政集权。修勺称：“国民党抄袭了共党的组织，采用了共党的方法，把国民党的原有精神丧失殆尽”，“而且国民党曾经因此而弄到四分五裂，一切皆呈破碎现象了，这不得不佩服共党的神通广大。做共党应声虫的那些主张中央集权的所谓忠实的国民党员，现在还恋恋于共党的理论与方法也有自觉之日吗？我想，以后的国民党中的最重要的问题，恐怕是集权与分权之争了，或可谓准共党与进步的国民党之争了。我希望国民党走上天下为公、世界大同的这样分治合作的路，而不希望他倒退到专政集权的古董铺里去”。“石曾先生主张分治合作不过应此时中国之需要，完全站在国民党立点上，替国民党谋出路，不知国民党员也能领受他的好意而置诸实行否？”

第三，强调分治合作与联邦制、联省自治不同，与孙中山均权制度相同。汉南认为：“李先生提出分治合作之主张，一方打到专政集权之谬误思想，同时发扬光大三民主义之均权制度的精神，实为需要之举，不能算做另立门户节外生枝了。”“分治合作之原文……Fédéralisme既有联合主义之意，那么由联合而译为合作，不可谓不当了。……至于分治合作论者所主张之分治合作制度，并无所谓什么省宪，换言之，就是没有与联邦制度的各邦邦宪性质相同的省宪。此为分治合作与联省自治及联邦制度根本不同之一点，是分治合作另为一制度而非联省自治及联邦制度不待言了。复次，孙先生是反对联省自治最有力之一人，并且建国大纲十七与十八两条明白规定中央与省之权限采均权制度，县为自治之单位，省立中央与县之间，以收联络之效。是分治合作与均权制度完全相同，不证自明了。”同时汉南还对分治合作的动机与背景做了分析，以证明其与联省自治的动机与背景完全不同。他认为分治合作符合“现今的政治潮流”乃“求进化、求自由”，反对“马克思、列宁式之伪共产革命”的“专政集权”和“帝王思想”，“此自思想上说明分治合作发生的动机及背景也”。又认为分治合作提出之时，国民党内只是“一时的乱象，是由于共产党的捣乱”，“混迹其中，挑拨离间”，致使“革命的力量一时失了重心所致”。“当时的局面虽说纷乱如是其极，然武装同志中，却并没有发现如陈炯明、赵恒惕者流，公然割据叛党的事实。”政治分会为人利用以图割据地盘者“除开权利熏心的汪精卫与灰色共产党陈公博辈，曾经在武汉及广州假政治分会之名行过烧杀之事实外，而现在一般所谓革命的军人却并没一个假借什么名义作出大不了的事来”。分治合作“又为切合均权补救时局之唯一良法”，此“从制度上来说明分治合作发生的动机与背景”。

除了上述回应外，分治合作论者还对缺少实行方法的质疑进行了回答，此可参见前文相关论述。

综上所述，反对分治合作论者主要有三派：其一为集权派，他们主张专政集权，一切权力均应操之中央政府，有强有力之中央政府，然后有统一之国家，否则就会形成割据的局面；其二为均权派，他们认为分治合作并非孙中山均权制度，而且均权制度更为优越，无须舍此而另觅他途；其三为视分治合作为联邦制、联省自治者，因反对联邦制、联省自治而反对分治合作。分治合作论者则始终坚持称分治合作思想顺应世界政治思想发展潮流，以反对专政集权为目标，与联邦制、联省自治根本不同，而与孙中山均权制度则相同。双方思想显然难以调和。仅从双方的观点来看，各有道理与狡辩混杂其间，半斤八两不分胜负，但由于政治分会的存在而致使国民党处于分裂割据的现实情况，是无论如何也无法忽视的，所以分治合作论者的一切答辩都显得苍白无力。诚如章乃器在答汉南质疑的一文中反质疑的一段话，使分治合作论者哑口无言。汉南称：“无论什么制度，都由当时之需要而生，有环境做它的背景，不是随便提出来的，也不是空言可以反对得了的。均权制度如此，分治合作制如此，即分治合作论者主张保存之政治分会制亦如此。”章乃器则对此续言道：“袁世凯之帝制如此，张勋之复辟如此，曹锟、吴佩孚的窃据如此，张作霖的大元帅制亦如此，联省自治又何尝不如此？”最终政治分会制度于1929年3月被彻底裁撤，关于分治合作问题的争论也告一段落，但分治合作论者并不甘心认输，而是抛开制度本身从中国人的“精神方面”去寻求慰藉，如汉南说：“无论什么制度，在欧洲总算比较的差强人意，但是一弄到中国来就是一塌糊涂。议会政治制度就是一个好例。可知制度之为物，究系死的，全在用之之人如何。如果中国人的精神方面——道德、智识、学问，长此下去，无有长进，就是世上少有的制度，天下无双的主张，都是没有成功之希望的。谓予不信，我们且看裁撤政治分会以后！”