第一章 绪论

案例思考1：毕业生“被就业”：就业促进政策为何变成保就业率对策？

2009年7月12日，一篇名为《应届毕业生怒问：谁替我签的就业协议书？注水的就业率！》的帖子发表在天涯论坛上，网友“酱里合酱”说道：“我就业啦，就业啦，太兴奋了，而且是在不明真相的情况下被就业的！”据作者讲述，他在某市人才中心办理档案关系转接时，赫然发现其中有一张盖满大红戳的《就业协议书》，看着上面的内容，“我顿时惊呆了，天哪，我居然已经就业了，协议书上面白纸黑字的就业单位名称，还有就业单位大红的印章”，就业单位是某工业公司，他甚至没有听过这个公司。该帖一出，舆论哗然，众多网友开始讲述自己被就业经历。

而除了“被瞒着就业”外，有网友也表示现实中存在着“被要求就业”的情况。网友“bei65909”表示：“楼主比我好多啦，好歹学校还替你盖章，我们不但要自己想办法去盖，而且不盖还不发毕业证”。“水明楼主”说：“很正常，你们学校帮你们找单位已经不错了。我们学校是逼着我们自己找单位，必须在6月20日之前签订就业协议，否则档案打回原籍，毕业证和学位证缓发。”另据媒体报道，部分高校采取措施保证就业率早已不是新闻，2006年安徽省教育厅就曾公开批评“一些高校采取扣押毕业证等方式，要求没就业的学生提供就业协议书，结果逼得学生造假，甚至跑到学校附近的小店盖个章冒充接收单位”。

在就业率成为衡量就业工作成效的重要指标后，各高校为确保就业率达到合适的高位并保持稳定所采取的对策层出不穷，有的甚至铤而走险。我们似乎可以认为，高校促进毕业生就业工作的实质是各校确保毕业生就业率。

20世纪末，我国的大学毕业生就业制度经历了由“统包统分”到“自主择业”巨大而深刻的变革。在这一场变革当中，政府的职责由就业岗位的分配者转变为大学生就业市场的宏观调控者，频频动用各项政策工具，调整大学生就业市场的各项资源配置。高等教育扩招后大批毕业生不断涌入劳动力市场，以教育部为主的政府主管部门针对大学生就业陆续出台了50余项政策，涉及毕业生到基层、西部和民营企业就业，参军入伍，自主创业，就业指导，技能培训，待就业服务，失业登记，临时救助等各个方面，同时也敦促各高校积极做好毕业生的就业工作，将就业率作为衡量高校就业工作甚至办学水平的重要标准。

在一系列政策规定出台之后，毕业生就业率几乎成了反映高校的毕业生就业工作和办学水平的关键指标，成了高校对市场、家长和政府需求最主要的回应符号，成为关乎学校规模扩展、学科发展和领导政绩的重要因素，甚至影响一个地区的高等教育发展。作为地方微观层面的政策执行者，各学校也相继推行了促进就业的积极对策，在大学毕业生的就业市场中扮演了多重角色，主要包括：供需双方间的沟通者，向学生推荐正规、优质的用人单位，向用人单位引荐优秀的毕业生；供需信息的传播者，通过信息化建设传播就业信息；就业流动的引导者，引导学生到西部、基层和中小企业就业；就业理念的灌输教育者；就业指导服务的提供者，提供职业生涯规划、就业法律援助等多项服务；就业困难群体的帮扶者，为经济困难学生提供必要的就业经费资助。然而，随着大学生就业市场的存量和增量不断上升，加之全球金融危机对我国经济拉动就业能力的减弱，高校毕业生的就业形势愈发严峻，各高校促进就业的消极对策也开始逐渐暴露出来。

政策制定者不可能完全依靠自己执行政策，而是要通过垂直下达或水平传递，交由他人去完成相应的工作。无论是在哪个领域中，授权他人去完成工作的委托者都会丧失一定的控制权。要求高校实现毕业生充分就业，就要在政策文本中明确界定什么是“充分”，但这却存在着困难，政策环境也在发生着改变，“非典”、全球金融危机等突发事件造成的特殊就业情境，时常是详细的政策标准难以规范周全的。以教育部为首的政府主管部门动用了权威、劝诫、激励等多项政策工具，推动高校毕业生就业。然而，地方微观环境中的高等学校是就业促进政策在“街道层”的执行者，时时面对着社会经济迅速发展变化，各地劳动力市场的供需变化等复杂情境。而地方微观层面的街道层执行者所面临的大量问题和需要完成的事物，与短缺的资源之间存在着大量矛盾，将他们作为服务供给者的热情击得粉碎，不得不降低服务标准或改变服务的性质和要素，采取拖延、阻止或消解委托人的需求的手段适应工作状况，最终导致他们所执行的政策实质上即使不是完全改变，也偏离了官方的和自上而下的政策说明。

在开放多元且竞争激烈的高校毕业生劳动力市场中，学生和用人单位的行为都带有较大的不确定性，这增大了高校开展就业工作的不可预见性。而政府出台的种种就业促进措施在政策工具的选择上又多倾向于沿用计划经济时期的权威工具或劝诫、倡导工具，而市场体制的激励工具和能力建设工具使用得较少，高校在开展就业工作中得到的政府财政支持非常有限。在这种情况下，他们没有也不会接受来自政府主管部门对就业率造假一票否决的政治威慑，而是铤而走险，采用了虚报就业率，以扣留学生毕业证书的方式要求学生就业或欺瞒学生帮助其签订就业协定等方式，实现高就业的假象。

阅读上述案例后思考以下问题：

（1）部分高校的做法是在执行大学生就业政策吗？为什么？

（2）政府主管部门针对大学生就业的多项政策能否解决大学生就业问题？为什么会出现政策多、成效差的现象？

（3）一系列大学生就业政策需要采用怎样的政策工具和就业管理方式才能够达到其期望的政策目标？

1.1 就业政策概念

就业政策是指政府为了解决现实中劳动力或潜在劳动力的就业问题制定和推行的一系列方案及采取的措施，包括各项方针、原则和指导思想等。它属于宏观决策，是社会政策与法规体系中的重要内容，是党和国家在不同的历史时期制定的有关解决劳动就业问题的重大指导原则、措施和办法。

和其他各类公共政策相似，就业政策也包含了实施主体、实施对象、政策工具和政策目标等要素。就业政策的核心为帮助失业群体和就业困难群体实现就业，其治理的关键在于建立和实施包含积极的就业政策在内的综合就业政策体系，建立战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策三大政策支柱，优化国内创业政策，改进创业机理；强化经济政策之间的兼容性和劳动力市场的正向激励，提升劳动力市场的效率；保障就业权利，确定适度标准，防止和抑制就业。

1.1.1 狭义的就业政策

就业政策的核心是围绕一个市场——劳动力市场，双重关系——劳动力供求关系和劳资关系，两类人群——失业群体和就业困难群体展开的，因此狭义的就业政策也主要围绕这些要素进行定义，主要指国家针对劳动力市场中出现失业问题和就业困难问题时所采取的一系列旨在恢复劳动力供求平衡、劳资关系协调的经济和社会政策，从其内涵来看主要包括以下几个方面：

（1）旨在促进就业供求信息充分传达的政策。主要是指由政府提供或参与提供职业介绍信息和职业介绍服务，促进就业岗位与劳动力相互优化配置、降低劳动力寻找就业岗位的过程成本。现实中的劳动力市场并不具有信息完全性，由于体制性障碍、经济结构调整、企业经营机制转化等因素的存在，劳动力流动不充分、人才供求信息传递阻滞、劳资双方互不了解等矛盾无法避免，而仅靠私人渠道所提供的信息服务又无法满足社会服务的规模化和多样化要求，因此建立社会化、高效率的就业信息网络成为政府推行就业政策的基础平台，其重要性甚至高于失业救济和职业培训。

（2）帮助特定群体退出或延迟进入劳动力市场的政策。困扰就业政策的核心问题是失业，而从供需角度来看，提高劳动力的有效需求，降低劳动力过度供给是政策的主要方向，因此帮助特定群体退出市场或是延缓进入市场的速度成为减轻失业压力的重要措施。从前者来看，20世纪90年代中国大规模国企改革释放的就业压力一方面要求努力推进下岗工人再就业，另一方面则是通过工资补贴或资本补贴援助的方式帮助特定下岗失业群体退出就业岗位的竞争，随着人力资源竞争的日益激烈，部分人员暂时或永久地退出对就业岗位将成为常态，在大规模体制改革背景下，政府参与退出援助是推进就业政策的重要组成部分。相反，从后者来看，适度设立劳动力市场的进入壁垒也同样重要，劳动力的合理流动、公平就业和岗位资源优化配置等问题都不可能在供求严重失衡的状态下解决。因此，发展职业教育、实行岗位资格认证制度、职业准入制度等是适度延迟劳动力进入市场的有效方式，同时也能提高就业人员的整体素质。

（3）促进就业岗位增加的政策。调整劳动力供求失衡，单方面降低劳动力供给数量或减缓劳动力进入市场的速度是不够的，也是比较消极的应对措施，失业问题的解决根本地要依赖于就业岗位的增加。从实践来看，国家可以直接开发政府性、公益性岗位解决就业，但其数量极为有限，而实体经济中的私人资本，特别是中小额私人资本对就业岗位增加的促进作用则最为显著，因此从促进就业数量增加的角度来看，大力发展中小私营经济应当成为政策主导方向。当然，政府也可参与开发就业岗位，比如联合发展社区经济，政府组织对社区公共资源进行有效整合、在资金筹集过程中的贴息扶持和税费减免，推动中小私人资本投入的社区经济，通过经济性岗位和公益性岗位相配套的方式实现劳动力群体的就业安置。

（4）保证有限就业机会有效分配的政策。就业岗位的有限性导致其成为稀缺资源，而优质人力资本的有限性也使得其成为雇主竞争的对象。因此最有效率的分配应当在尽量保证劳动力整体就业需求都得到满足同时，将就业机会和人才资源向最优秀、最有效率的群体倾斜。当然，这一过程主要依靠市场竞争发挥作用，政策一般不予介入。但在一些历史性、体制性因素产生先导性作用，市场单方力量无法发挥作用时，政策的介入就显得十分必要，比如：城乡分割的户口制度仍严重阻碍着对就业岗位的充分竞争；体制身份束缚使得劳动力市场出现人为分割，比如国有企业中正式工与临时工、劳务派遣工的差别待遇；以家族、血缘、地域等非经济性纽带连接的用工制度产生的用工歧视等。

（5）破除劳动力流动阻碍的配套措施。从劳动经济学的理论来看，劳动力市场分割是形成各种就业低效率和不平等的重要原因，因此加速劳动力流动，特别是跨地区、城乡、行业、所有制流动，是缓解劳动力供求失衡的重要途径。中国劳动力流动的障碍不仅包括各种行政性壁垒、户籍制度，在很大程度上也来自社会保障体系的不完善，新旧社会保障体系接轨方式错位，城乡社会保障体制发展失衡、地区间社会保障体制不接轨，导致劳动者在医疗、养老、工伤、失业救济等方面仍存在后顾之忧，无形中加大了劳动力流动的成本；而社会保障体系本身的碎片化和分层化，不但无助于建立统一的劳动力市场，反而使其成为劳动力市场分割的推手。因此，政府主导建立统一、公平、高效的社会保障体系，不仅肩负着提升就业权益和就业质量的要求，更承担着的打破劳动力市场分割，实现劳动力充分流动的重任。

（6）防止供求不平衡导致收入过低和工作条件恶化，解决失业所造成的后续社会问题。就业政策可以对供给、需求力量及其信息传递模式进行前期干预，从而影响劳动力市场的均衡结果，但是这种前期干预的政策目标通常着眼于就业数量或者失业率这一核心指标，而劳动力市场的结果不仅是多少人就业了，还包括他们以什么样的方式就业了，即就业质量是否令人满意。从另一角度来看，尽管就业政策能够在一定程度上影响供求关系，但不能完全纠正供求失衡，劳动力供大于求、劳资双方力量不平衡等市场规律很可能产生低工资、恶劣工作条件等各种就业问题，因此就业政策也需要以公平为基础，将直接调整劳动力市场均衡结果作为政策目标。劳动力市场的均衡价格是工资，其公平底线是供给成本，政策干预主要通过最低工资制度来实现，而劳动条件也是广义工资等组成部分，政策干预主要通过实施一系列与劳动条件有关的法律和劳动监察制度来保障就业质量，防止劳动与资本要素之间利益矛盾趋于激化。对于无法避免的失业和就业困难问题，则需要采取相应的失业救济和就业困难援助制度，进行必要的救助。

1.1.2 广义的就业政策

就业政策的核心体现在狭义就业政策所涉及的几个方面，然而经过多年的政策实践和理论研究，无论是政策制定者还是理论研究者都认识到就业问题的产生绝不仅仅是劳动力市场本身的问题，失业也不只代表了劳动力要素的供求失衡，劳动者权益的损害也不单单通过政府保护就能免除，就业政策尤其是旨在治理中长期失业问题的政策应该具有更广泛的含义。广义就业政策不仅仅包含就业政策的内核——狭义就业政策，还包括其外围——与治理短期和中长期失业有关的经济和社会政策，它们都应该被纳入到就业政策的范畴当中，而这些广义就业政策与狭义就业政策的关系也应该更系统地加以梳理，对此，本书将两者的关系总结为图1-1。

狭义就业政策既有成因指向的，即依据劳动力市场供求规律，追溯就业问题产生的根源，从而制定相关政策，大致包括上述狭义就业政策的（一）至（五）类；也有结果指向的，即观察劳动力市场已然形成的就业数量和质量状况，直接调整运行结果，或以目标导向的方式“倒逼”市场参与主体调整行为模式，从而实现政策目标，主要包括第（六）类狭义就业政策。

一方面，成因指向的狭义就业政策对于就业问题成因的追述往往比较短期、更为直接，虽然对于问题的反应更为快速，但往往无法避免治标不治本的问题，现实中人们也经常发现政府会频繁制定、出台和实施狭义就业政策，但其实际效果则较为有限。另一方面，结果指向的狭义就业政策尽管对劳动力市场的各种运行结果均有所考虑，但往往更加重视核心指标，比如失业率、工资率等，对于其他指标的关注较少，对不同运行结果之间的关系、结果与成因之间的联系机理也不太关心，而现实中人们对于就业数量和就业质量结果都会有所考虑，对于自身就业与否与就业能力高低也同样在意。可见，对于劳动力市场不断涌现的新问题，单纯采取狭义就业政策不足以应对。

而广义就业政策则试图在狭义就业政策的基础上纳入更多的分析视角，追溯更深层次的就业问题成因。比如，人口政策和教育政策如何在中长期内影响劳动力供给数量和质量，从而影响就业压力；所有制改革和产业政策是否会对岗位创造有所帮助从而打开就业渠道，金融和资本政策是否影响了要素替代关系从而改变了市场对劳动力的需求；户籍政策、反垄断政策和反歧视政策对于岗位资源的有效分配是否会产生影响；城市化政策和公共服务均等化建设如何影响统一劳动力市场的建立，从而提高劳动力流动性等。这些政策在传统意义上并不是核心就业政策的组成部分，但在中国的市场化改革过程中却与就业问题密切相关，因此必须成为就业政策研究的重要组成部分。结果指向的广义就业政策则更关注劳动力市场运行结果的多样性，及他们之间的关系，注重结果与成因之间的联系及不同结果之间的制约与平衡，比如反思就业数量和就业质量之间的关系，研究就业质量的指标化，从而建立更加全面的就业政策目标体系；重新考虑就业灵活性和就业安全性之间的关系，从单纯保护性的、僵化的就业政策转向以提升就业能力为导向的就业政策体系。