第二章 就业政策的环境与变迁

2.1 国家治理变迁的路线

就业政策作为治理劳动力市场的主要公共政策，其形成和变化离不开国家整体治理变迁的影响。改革开放以来，我国国家治理变迁从以经济建设为中心变化为以各社会阶层和领域的和谐发展为目标，实现包容性增长，这使得就业政策也逐步由单纯关注降低失业率，实现劳动要素的有效利用，转变为在实现劳动力经济价值的同时关注其自身权益。从国家治理方式来看，由过去的一元化治理模式转变为社会组织参与的多元化治理模式，这使得就业政策的制定、实施和监督主体更加多元化，在权力下放的过程中，就业政策从“一刀切”变为更加适时适地，同时也要求就业管理机构更加注重分工合作。从人治到法治的国家治理变迁趋势则要求就业政策更加规范化和明确化，以适应劳动力市场整体法制化建设的需要。而从管制政府到服务政府的转变则进一步将就业服务落实到操作层面，就业管理部门从过去的管理者角色转变为服务者角色，其工作内容也从过去的管制、分配、调动转变为帮助、咨询、引导。要深入理解中国的就业政策及其变迁，离不开对国家治理变迁的路线的了解。

2.1.1 从经济发展为中心到包容性增长

中国自改革开放以来的经济增长取得了巨大的成功，甚至被称为“中国奇迹”。但回顾改革历程可以发现，中国增长模式的代价是非常明显的，由于只考虑经济效率目标，并没有解决增长成果在社会成员之间的合理分配问题，因此导致了改革过程中的各种利益矛盾，甚至出现了对改革的质疑与争论。

和谐的经济增长，要求全体人民都能够平等、广泛的参与经济增长并从中收益，使大众共享经济增长的成果。协调各地区各阶层之间的利益关系，推进利益冲突向利益和谐的转化，是实现包容性增长的社会基础。包容性增长最基本的含义是全体社会成员能够公平合理地参与经济活动、分享经济增长的成果，它包括许多可衡量的标准和更多的无形因素。

包容性增长的可衡量标准包括基尼系数、识字率、公共产品的一般供应和分配，包括教育、卫生、电力、水利、交通基础设施、住房、人身安全等；包容性增长也包括无形的因素，观念和“感情”, “希望”和“参与”都包含其中。包容性增长的基本内涵就是公平性的增长，是包容更多的人群和地区的增长；在包容性增长的指导下，经济增长所惠及的就不仅仅是一部分人、少数人，改革的成果也就不会仅仅为少数人、个别人所分享；包容性增长将使经济发展的实惠更多地为广大的普通老百姓所享受，使更多的普通人群的生活得到实质性的提高和改善。因此，在包容性增长的指导下，广大人民群众所面临的住房难、看病贵、上学难等问题都将为党和国家所进一步重视，并依靠深化改革开放，加快推进社会和政治体制的改革而实现切实的改善。

互动讨论1：如何保护绿色产业中的非绿色就业者？

2011年7月2日，入夏后的又一个高温日，上海市的气温达到了38℃，而这一天，进入上海老港废弃物处置公司（下称老港公司）的垃圾是11683吨。在这里，每天承担着上海市区70%以上的城市固体废弃物的末端处置，及部分污水处理，填埋气预处理、除臭、虫害控制、废弃物资源综合利用。很难想象，如果没有在此工作的劳动者，生活在上海市的居民将如何面对每天上万吨的垃圾。

然而，在这一绿色产业中工作的劳动者是否也有一个与其名字相匹配的“绿色”工作环境呢？观察一下老港公司工人们的工作场景就能明了。炎炎夏日，垃圾短驳运输车驾驶室内温度高达50℃，随着垃圾逐步增量进入更远的处置场，往返里程增加，但车速无法提高，“垃圾内免不了混有玻璃、钢筋等尖利物品，汽车轮子碰上这尖利物品，很容易爆胎”，驾驶班长洪诗华解释说。为防止大量垃圾渗滤液进入填埋场，李四德等工人师傅接受了对垃圾集装箱进行放水试验的应急任务，集装箱内积聚了一股浓烈的酸臭味，加上兼容箱放水阀因从未使用而发生堵塞，只能手动疏通放水阀，并用人工装桶渗液过磅计量。上海市处于我国的夏季台风多发区，污水处理不仅需要面对处理系统本身的污染，还需要应对恶劣天气，污水处理班组的黄斌在发现有雨污水漫过水管向外溢出的紧急情况后，带领4名员工跳入两米深的雨污水池中，手动封堵排水口。在污泥生产性自营线上，丁雪冲师傅需要面对作业现场大量的粉尘和扑鼻的氨味，随时解决和协调污泥加药、放水、搅拌等过程中出现的问题……

随着中国长江三角洲地区城市化进程的加快和上海市城市建设规模和人口数量的迅速扩张，大城市生活和工业废弃物数量不断增长，环境污染日益严重，国家对环境保护的重视程度也越来越高。工业化和城市化的实际需求及政府加大环保基础设施的建设投资，有力拉动了相关环保产业的发展，老港公司的成长恰好是这一时期我国绿色产业迅速发展的缩影（表2-1）。

表2-1 上海老港废弃物处置有限公司成长历程：1985—2004年

然而，绿色产业在为整体经济和社会带来环境效益的同时，却也面临着其内部从业人员的职业安全卫生问题。高温、粉尘、污水、臭气和填埋气体等化学毒物、设备噪声、风雨作业、车辆侧翻等事故风险时刻威胁着废弃物处置行业劳动者的身体健康和安全，导致员工罹患职业病，甚至伤残或死亡。2010年3月，由上海市总工会协同财政局、发改委等部门展开的专题调研表明，上海市环卫行业3.94万职工中有84.7%为一线职工，外来务工人员占到半数以上，这些劳动者除了需要面临工作环境污染较为严重、存在安全隐患和工作强度大之外，超时和延时加班也比较普遍，有的最多每周工作超过国家劳动法规定17.6个小时，但工资收入则低于全市平均水平39%，罹患上呼吸道疾病、皮肤疾病、高血压等心血管疾病和失眠等神经系统疾病等职业病、常见病的概率要高于其他工种。

2.1.2 从一元治理到多元治理

治理主体的单一化主要是指所有权力集中于唯一的权力机构，在这种体制下，治理的主体只有一个，不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致政治上的专权和管理上的低效，抑制个体的创造性和自主性。这种一元治理体制的突破性改革始于党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体，作为改革开放起点的中共十一届三中全会就已经注意到这一问题，并且明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。一元治理模式势必导致政治上的高度集权，并且最终导致个人的高度集权。邓小平对此有过这样的说明：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”

与一元治理转向多元治理相适应，改革开放以来，中国政府开始进行大规模的政治性分权，这种分权几乎同时在三个维度展开。一是中央向地方分权。从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日，中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。二是政府向企业分权。从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。三是国家向社会的分权。在一元化治理模式下，社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家，没有相对独立的民间组织，也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现，国家开始向社会分权。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性发展，也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始，新一轮的政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，如轻工业部变为轻工总会，纺织工业部变为纺织总会，相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，从而迈出职业自治的重要一步。20世纪90年代后期和21世纪开始，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，并且开始让各种民间组织参与社会管理，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。

2.1.3 从人治到法治

改革开放后，党和政府开始强调“法制”或“依法治国”，在相当长的时期内我们将民主与法制并提。中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”20世纪80年代后，许多理论工作者开始倡导“法治”或“以法治国”。“法制”与“法治”，或“依法治国”与“以法治国”的主要区别是，前者强调严格依法办事和依法行政，后者除了强调依法办事和依法行政外，更强调法律是最高的统治权威，任何个人或团体都不能超越法律之上。法治的观念一开始就受到了党和政府的高度重视。1979年9月9日的中发第64号文件《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》就宣布取消党委审批案件的制度，该文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。在20世纪80年代中期，党的一些领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动，党组织及党的领导人也不拥有超越法律的特权。20世纪90年代后，法治成为中国政治发展的长远目标，其主要标志是1997年召开的中共十五大。十五大的政治报告，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标，不久后，这一目标又被写进我国的宪法，从中国共产党的政治目标转变为国家的政治目标。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化，并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。改革开放的过程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。1979—2005年，全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多件行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。

2.1.4 从管制政府到服务政府

政府管理的直接目的是规范社会的政治生活，维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障。因此，政府管理既是一种管制，又是一种服务。改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分正在日益减少，而服务的比重则在日益增多，直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。

服务型政府的职能核心主要包括两方面：其一是政府职能应转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上。在社会主义市场经济条件下，政府的职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提，主要应着眼于制定和完善市场规则，打破行政性垄断，维护市场公平竞争，创造有利于市场主体平等竞争的市场环境。实现社会公平和正义，防止权力“寻租”性腐败，需要从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。其二是政府职能应转到为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来，以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民群众的物质和精神需要，尤其应重视解决全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾。