三、改革期——公立大学治理改革

首先，“二战”后的1950—1960年代，高等教育急速扩张，为实现公立高等教育系统更加有秩序、效率和平等的目的，几乎每一个州都改革了高等教育治理结构。一些州继续沿着更加集权的方向治理他们的高等教育系统；另一些州向着另外一个方向发展建立他们的协调董事会（Statewide Coordiation）。

其次，不断增长的对知识的渴求以及对专业人员的需求，加强了学科的影响力。科学领域的专业化和学术领域的不断分化，以及普通劳动力的不断升级，加强了那些具有专业知识的人的影响力和权力。行政管理者不适合评价学术活动，使得学术界的专业成果更加依赖同行专业评估。面对上层的行政管理结构，院系仍然保持着各种各样的人事和合议制的统治地位，这样就为全美性的专业人员组成的专业协会创造了更多的施加影响的机会。这种不断增加的多元化的专业人员，促使组织的结构向更加分化和更加分权的决策趋势发展。

最后，由于1970—1975年经济不景气，特别是在社区学院和州立学院这样的机构，教师主要从事教学，很少获得科学研究方面的奖励，为应对工作的安全，教师组建工会成为一个新的快速发展趋势。工会成为高等教育组织结构的一个部分，通过工会获得高级地位甚至在某些地方代替了终身教授，而且在很多学术领域代替学科协会。然而对那些具有研究能力，拥有全国性视野的教授来说，他们能够为自己谈判，不太需要工会的保护。

（一）二战之后到20世纪80年代的公立大学治理结构

1.教师治理

（1）学术评议会

二战之后，美国大部分州立学院和大学都有学术评议会，76%的州立学院评议会主席认为几乎所有的教师成员都有投票权，但是与研究型大学、文理学院和私立学院相比这些评议会很少包括兼职教师、专业人员、行政管理者和研究生。州立学院的学术评议会成员的平均数在41名，大部分通过单位选举产生。从1974年以来，州立学院学术评议会的人员表现出增加的趋势。90%的州立学院评议会都存在一个经选举产生的执行委员会，平均成员在8名。他们通常每个月召开一次会议，会议议程由评议会教师决定。州立学院评议会在课程、学位要求、课程批准、新教育项目、招生、日历、教师事务、预算和规划方面具有一定的权威。在州立学院，尽管评议会在学位、课程等方面获得一定的权威，但是与院系相比还没有太多的影响力。在学术评议会与工会之间的关系上，州立学院多采取合作的方式，各自在自己的管辖范围内履行权力。

美国大学教授联合会在1971年对美国大学中教授参与决策的情况做过一个调查。在被调查的584所大学里，教授参与课程决策和管理决策的比例分别为84.08%和74.25%；教授控制教师任命、职务晋升和终身教授评审的决策和个人绩效评估的决策比例有40.28%。在规模大的大学中，学术评议会经常讨论一些无关紧要的事情，会议氛围单调乏味，难缠的教授们要么出于小钱而出现，要么就尽可能地避免参与大学学术评议会的会议。因此，美国学者研究认为平均而言，教授参与大学管理决策的程度越高，大学的业绩表现越差。一个有效的治理结构要求教授的工作应局限于咨询而不是控制决策。

大学非终身教授教师只能在院系的层次参与决策，在大学层面仅有10%的教师参与大学学术评议会决策和咨询，即便如此，他们的投票权也往往受到限制。因此，在大部分美国高校，兼职教师没有太多的机会参与大学层面的治理，导致他们对共同治理缺乏兴趣。

（2）终身教授

传统上的终身教授制度是保护教授的言论自由，从而最大程度上为了社会的利益，实现真理的自由传播。现在大部分的教师都不能获得终身教授职位。在1970年，68%的哲学博士毕业生能够在大学获得终身教授职位。在1980年代之后，只有51%的哲学博士能够获得终身教授职位，但同一时期的学生入学人数却增加了41%，获得终身教授职位的保护正在变弱而且获得的要求却在不断增加。尽管如此，很少有大学、学院和州废除终身教授制度。

（3）教师工会

在美国，教师工会因受到联邦法律和各州法律政策的限制，主要在公立高校发展。1967年，美国雇佣的临时教师达到20%，到1997年上升到34%，2000年又飙升到43%，相信这种发展趋势在美国高等教育更多依靠远程教育和网络课程的情况下，会进一步增加。但是不断增长的临时教师群体被排除在大学治理的过程之外，他们的经济利益经常因此受到伤害。因教师工会能够为兼职教师提供某种程度的职业安全和更好的补偿，为维护自己的利益，他们倾向于加入工会，导致了教师工会在公立大学的稳定增长。

（4）学术资本主义

大学教师因垄断了高级学位，同时对其他所有专业人员进行培训和颁证，属于最主要的专业人员。大学是非盈利性的，而且常常受到政府资助，在历史上比其他专业人员更多的与市场隔绝，收入较低。

但是在20世纪下半叶，教授开始变得像其他专业人员一样更多的卷入市场，全球化更加速了大学教师与院校走向市场。教师通过研究经费、研究合同、服务合同、技术转移或是与产业和政府合作的形式获得外部资源，以便进行与市场有关的研究，包括应用的、商业的、策略性的和有目标的研究等等。我们把院校及其教师为确保外部资金的市场活动或具有市场特点的活动称为学术资本主义。

当大学的研究政策从依靠教授们闲情雅致的好奇心驱动的基础研究转向贴近经济发展的更为应用性的研究时，教授慢慢丧失了一定的学术自主权。由实业家、政府官员、大学管理者提出的提升国家和大学竞争力的政策，在很大程度上通过资源流向决定了课程方向。有关增加或减少课程的决定不再单独由学术评议会决定而是在政府层面作出，以此加强科学技术的开发和应用，创造更多的社会财富，导致教授们在课程方面的权力受到削弱。教授在自己工作的其他方面也丧失了自主权，对教授的学术工作的业绩评价从专业人员转移到专业知识范围以外。

2.学生参与大学治理

美国正式的大学学生会建立在1890年代后期。从1800到1960年代，学生会经常关注校园内和地方的政治议题。早期的大学学生会很少讨论学生参与大学治理事务。他们往往通过游行、列席、诉求和其他形式的反抗影响大学的决策过程，但学生抗议校园伙食、教师教学效果不好、不合理和过高的课程要求的反抗行为并不常见。当时的大学履行代替父母（Loco Parentis）监督管理孩子的角色，美国人认为学生需要在成人的照顾下成长。因此，学生需要给予严格的限制，遵守很多的行为准则，被认为不适合参与大学的政策决定。

1960年之后，学生激进主义运动改变了学生在校园的孩子角色。他们被认为是成人，有权参与大学政策的制定，成为大学治理的重要力量。学生在决定自己的本科经历和发展方向方面有着更重要的职责。他们开始关注大学的学术、财务、技术、保护学生权力、学生的诉讼程序等问题。学生会变得更加复杂，建立了学生评议会（Student Senates），服务执行委员会、学生法院，以及在学术评议会、学术单位、学院委员会和管理委员会的任命中发挥应有的作用。

大学教授联合会在《大学和学院政府声明》（Statement on Government of Colleges and Universities）中认为学生参与学校治理非常重要。当学生渴望负责任地参与大学的治理的时候，他们的渴望应该被认可。在保证有效的情况下，作为教育经历应允许优秀学生参与学校事务。此后，学生会作为大学官方批准的治理机构参与大学治理。让学生参与所有的大学委员会，给予学生会更多的自主权，重构了学生纪律程序，限制纪律的使用范围；授权给学生自己直接控制管理他们本身的司法程序。在1972年，14%的美国大学校园至少有一名学生是董事会成员，公立大学更是达到了25%。尽管大学建立了学生董事，但是学生董事并不是对所有事务都拥有投票权。

如今学生参与大学决策已经成为常识，保证学生参与到政策的制定过程。很多大学通过电子论坛和博客的方式收集学生对校园政策的意见。学生咨询委员会是另一个吸引学生参与的机制，邀请学生参与各种委员会的服务，改变决策的路线。

3.全州董事会

美国绝大多数州与管理的公立研究型大学都不是垂直的关系，而是协调关系。协调董事会设计主要是作为中间机构对全州范围内的高等教育进行规划。州董事会作为大学与州政府的独立第三方，可以作为平衡立法者或其他入侵高等教育的缓冲器，达到维护学术自由和保持大学自治的目的。全州的高等教育董事会需要具有四方面的功能：一是代表全州的高等教育对州长、立法机构、大学董事会和普通公众负责；二是传播高等教育公共信息；三是执行和报告高等教育研究，制定高等教育研究规划，收集高等教育数据；四是促进大学之间的联盟和合作。

（1）州董事会获得较大发展

1940年，州教育厅是大部分州唯一的高等教育治理机构，只有很少的几个州在州教育厅之外建立了独立的高等教育治理机构。但在1945年，亚利桑那州议会为了对公立高等教育的财政需求进行更为有效的控制，建立了州董事会，负责管理该州高等教育系统。随后很多州纷纷仿效该州做法，建立自己的高等教育治理董事会。在1950至1965年间，各州建立的规划和协调董事会（Planning and Coordination Boards）增长了三倍。

（2）州董事会发展原因分析

州高等教育董事会发展主要有以下原因：

首先，美国高等教育从精英教育走向大众化和普及化高等教育。马丁·特罗认为在高等教育从精英到大众化的转变过程中学术管理发生了变化。精英时代的大学行政管理人员往往是兼职的学术人员，他们从学术人员中选举产生，任期也很有限，是业余的行政管理者。当精英高等教育向大众高等教育转变的时候，管理人员开始不断增多，开始从兼职转向全职。大学的高级管理人员成为全职的管理人员已经非常普遍，在高级管理人员下面有很多科层职员从事管理工作。当走向普及化的高等教育的时候，高等教育需要巨大的办学成本，对财务产生很大的压力，有更多的项目需要管理，大学会雇佣更多的专业人员比如系统分析家、经济学家等处理预算问题。作为管理程序，大学的成本效益却更多地依靠量化式数据分析。当大学的成本效益分析更多的成为一种单独的活动的时候，管理活动就成为独立的一支力量。

其次，大学内部治理发生变化。精英时代的大学内部治理的各个方面都倾向于高级教授，那些不在委员会中任职的教授很少参与大学的决策。精英时代的大学教师、学生、管理人员由于具有类似的经历，分享几乎一样的价值观念，学术一致性的治理很容易达成，比较容易接受大学的性格和大学的价值。

当大学从精英高等教育转变为大众高等教育的时候，大学的非专业人员不断增长，开始挑战教授霸权。大学的功能拓展了，招募了新的多元化背景的学生和教师。同时初级教师与高级教师的兴趣和态度迥然相异，学生受民权运动的影响挑战大学各方面的传统价值和设想。在很多高校，精英时代的学术一致性遭到破坏。教师之间，教师与学生之间，不能够共享统一的理想，而是有了不断增长的不稳定性及持续的限制与冲突。大学的治理由此采用了各方参与的模式，决策的主导权从教师转移至外界的权威。

三是高等教育规模不断扩大。二战之后的婴儿潮（Baby Boom）以及同时期的《退伍军人法案》（G.I.Bill）的颁布，导致人们对公立高等教育的巨大需求。学生入学人数从1940年的200万猛增到1966年的600万，1976年达到1120万人，而且还有进一步的增长趋势。1960年高等教育消费560万美元，到1976达到400亿美元。作为对不断扩大的入学人数的回应，各州政府建立起更多的公立高校，包括四年制和两年制高校。不断扩大的入学人数和高校的扩展需要对协调各高校的发展规划有更多需求。

四是联邦政府要求各州建立联邦政府资助管理机构。国会于1965年通过《1965年高等教育法》（The Higher Education Act of 1965），1972年《高等教育法修正案》通过后重新实施，法令要求建立基础教育机会拨款项目（The Basic Education Opportunity Grant Program）后来改为“佩尔奖学金”（The Pell Grant Program）以及州政府助学金（The State Student Incentive Grant），进一步鼓励学生进入高等教育完成学位的需求。《高等教育法修正案》要求各州必须建立全州的规划机构，以满足联邦资助的要求。这对州监督全州高等教育的结构产生根本性影响。这些规划机构的权威要小一些，但是为了获得联邦政府的资助，很多州都建立了全州范围的规划机构。在1976年，只有2个州是规划董事会，后来几乎所有州都存在某种形式的高等教育或中等后教育机构。这些董事会的结构、功能和权力，在州与州之间差别很大，实际上并没有完全相似的两个州。表2-2为1982年50个州系统董事会的情况。

州董事会的功能主要有五点：一是大学不断增长的对高等教育经费的需求，渴望保持对这些消费支出的监督和控制。二是根据院校不同功能达到预算的平等。三是保持高等教育的多样性，满足州的多样性的需求。四是避免相关学术项目的重复建设。五是通过政治和社会现实以及与之相关的社会和地理分布的高等教育入学机会进行院校之间的平衡。

（3）联邦政府影响不断增加

联邦政府为促进高等教育的发展从承受能力（Affordability）、可接近性（Access）和问责（Accountability）三个方面影响美国的高等教育。可接近性和承受能力作为主要问题出现在1965年的《高等教育法》以及1972年、1980年、1986年以及1992年修正案中。1986年，开始讨论问责，国会设计了三位一体的监督机构对高等教育质量进行监督，包括联邦政府、州教育机构、认证机构。学生只有在获得认证，得到联邦政府认可和地方教育部门许可的学校就读才能获得资助和贷款。

首先，可接近性问题起源于社会和民权运动以及杜鲁门政府和总统教育委员会1947年指出的“对所有人教育的平等机会是美国民主的主要挑战”。可接近性的问题是对三个方面的问题进行回应：①个人不能获得进入高等教育的机会；②教育程度低的公民能够过民主生活；③达到民主生活的社会义务。法案修正了降低教育机会的社会病，设计的雄心就是提高少数民族和低收入群体进入高等教育的机会。为所有人提供平等的受教育机会，实现每个人都能平等地追求幸福机会。

其次是可承受性。可承受性问题最早开始于1958年的《国防教育法》（The National Defense Act of 1958）中为学生提供奖学金和贷款。联邦政府资助高等教育的目的是培养有素质的公民，为市场培训熟练的劳动力，把民主的价值渗透到教育之中，认为好的高等教育最终将对社会有益，其理想状况是应届高中生可以普遍入学并能负担得起大学教育。这一理想成为1965年《高等教育法》的主要主张。联邦政府通过直接财政支持和建立治理的规则满足大学生入学和可承受能力问题，奖励具有天赋的学生，使那些先前没有进入高等教育的人进入高等教育。

在某种方式上，联邦政府介入了州政府的高等教育治理，支持州政府努力提高高等教育的入学机会。联邦政府通过资助学生和高校的方式，要求各州提供更多的高等教育入学机会，保证他们能够顺利完成大学学业。联邦政府还通过如美国银行（Bank of American）等私人组织为学生发放助学贷款，资助学生完成学业。国会资助贷款的96%—98%利息，一旦学生违约，联邦政府将实施担保，解决了学生银行贷款违约的风险问题。

联邦政府把可接近性作为民主社会的义务，把可承受性作为可接近性的必要组成部分，经过一段时间的运行，美国社会普遍接受了为所有人提供中等后教育的观念，促进了非白人学生入学率的不断攀升，他们的比例从1960年为6.5%上升到1970年代的8.2%。

三是问责。从1980年开始，高校学费的增长速度超过了通货膨胀的速度，国会要求对大学使用资金状况进行更有力的监督，要求大学及时反馈财务信息以及更多的问责。在威廉·本尼特（William Bennett）看来，学生的学费、住宿费等都可以通过贷款和奖学金实现，很多学生甚至不用付款就可以顺利完成学业。这些容易获得的资金通过豪华的宿舍、更大的体育设施、高端的食品计划、大学员工和管理人员薪水的增加等支出，导致学费不断上涨。为此，国会于1997年建立了高等教育成本委员会（The National Commission on The Cost of Higher Education），综合评价高等教育的成本和价格，对控制学费上涨幅度提出建议。

随着贷款人数的不断增加，学生贷款违约的比例不断增加。《纽约时报》米歇尔·维纳瑞普（Michael Winerip）写道：几年以来，联邦政府每年因欺诈、浪费和滥用导致高等教育学生贷款违约损失30—40亿美元，这相当于每年290亿美元预算的十分之一。为此，1992年国会通过《重新批准高等教育法》（The Reauthorization of the Higher Education Act）对参加联邦资助的高校制定绩效标准，并依据标准进行必要的问责。

四是联邦政府制定规则，要求高校实施。美国政府的规则和要求称为非法律的法律影响（Nonlegal Legal Influences）。政府规则包括环境的、非歧视的和移民规则，最近对学术事务影响较大的是《美国爱国者法案》（USA Patriot Act），是对“9·11”的反映，可能提高大学的成本，降低录取外国留学生的机会。非法律的法律影响还包括知识产权事务、捐助者决定政策、保险运营商的要求（Insurance Carriers’Requirement）、认证机构、高等教育学术联盟和运动会、垄断资源服务提供者（Sole-source Service Provider）。这些都会对大学的成本结构和运行效率产生重要影响。

（二）公立高等教育治理改革

1.治理改革原因分析

20世纪70年代石油危机，80年代的保守政治，90年代的亚洲金融危机以及2008年的金融海啸，导致美国各州的财政收入锐减，对公立大学的财政拨款不断下降，学费快速上涨，超出社会公众的心理承受能力，人们开始产生对高等教育的敌意。他们要求政府不断压缩高等教育开支，严格审查大学的决策，重建高等教育治理机构以便提高高等教育产出和控制成本。传统的稳定的治理系统开始坍塌，新的治理模式已在不断孕育之中。

（1）理论因素

首先是新公共管理理论。按照新公共管理理论的指导，在里根总统执政期间，政府大规模削减政府机构服务范围和开支，大量削减包括教育在内的社会福利项目，压缩联邦开支，控制财政赤字，重新界定政府、社会和市场的关系。新公共管理采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平及公共服务质量。这些改革加强了政府对教育的市场化取向，进一步将高等教育引向商业竞争模式。由此导致美国各州开始进行公立学院和大学的治理改革，即采用市场化的方法，更加强调效率而不是平等、选择而不是标准、分权而不是集权、绩效而不是过程、结果而不是输入的策略提高高等教育办学效益。

其次是解制理论。解制（Deregulation）理论认为，为顾客利益需要提高不同商品提供者之间的竞争水平，采取私有化方法对自然形成的垄断进行解制。在工商业的解制实践证明，解制的工业如航空、货运业、铁路、银行和天然气公司都比传统背景下效率高。这个结果导致产品成本更低，然后通过低价格传递给消费者，提高生产效率。在解制中，政府允许新公司与自然垄断特许经营公司公开进行竞争，目的是减少政府资助，放松价格管制。

尽管高等教育解制缺少更多的高校进入市场，但是它具有解制的两个标志：降低资助和放松学费管制。公立高等教育机构像一些自然形成的垄断企业一样，固定成本很高，私有化可以降低公共资助，导致公立高等教育必须提高学费弥补教育成本，以达到收支平衡（Break Even）。另一方面，政府允许大学根据市场状况自主决定学费上涨的幅度，拥有对学费的制定权。

（2）财政因素

美国经济衰退，导致很多州的财政收入下降，联邦、州政府、地方政府对高等教育的拨款和资助从1980年的50.5%下降到1996年的38%。州政府开始把健康、福利、能源等领域变为优先考虑的事情。财政拨款下降，导致高等教育不断增加学费作为补偿，同时加强资源的管理，提高资源使用效率，采用更加积极有效的手段应对这些财政困难。

（3）政治因素

有学者认为政治变革而进行的立法方面的驱动往往是大学治理变革的最初动力。政治背景和治理结构的变化导致高等教育市场化，而不是州经济和人口特点的变化导致高等教育的市场化。可以说，离开政治背景和政治过程将很难理解高等教育的市场化发展趋势。

一般情况下，当新的政治活动者和政治趋向出现的时候，新的政治议程代替老的政治议程就会实现旧的治理机构的变革。1980—1990年代的治理变革主要是政治的不稳定和领导的变革引起的。例如，如果一个州的议会被两个政党分别控制，或者一个政党控制议会，另一个政党控制执行机构，就会导致因两个权力机构对高等教育治理改革的意见不一致，有关高等教育改革的法案很难在议会获得通过。政治活动者为达成法案的通过，就会不可避免地提高其谈判成本。由此，降低了他们推动高等教育治理变革的积极性和可能性。

相反，当一个政党控制整个立法机构和政府执行机构，政治协商的成本就会降低，立法妥协也容易达成。这种一个政党控制整个立法机构的条件，再通过引入积极的影响因子，就会促进高等教育政策的变革。因此，从两党控制到一党统一控制立法机构就形成了一种政治不稳定，会导致对原有高等教育治理的改革，开启了高等教育治理变革的机会。另外研究也证明，州长的任期对高等教育治理变革有消极的影响。任期越长他们进行高等教育治理结构变革的可能性就越低，任期越短越容易采取变革措施。

具体的政治原因主要有以下三点：

首先，政治领导者推动。随着预算压力的不断增大，一些激进的州长将采取重组的方式改变高等教育治理结构。激进的政治领导者（Activist Political Leaders）往往把对治理的讨论变为行动。1991年，明尼苏达州的社区学院、技术学院和州立大学系统由于不能解决他们之间的衔接和转学问题，议会也不能够使他们互相合作，州长罗杰·摩尔（Roger Moe）强力推进了三者之间的合并。在新泽西州、佛罗里达州，如果没有州长雷斯汀·怀特曼（Christine Whitman）和杰波·布什（Jeb Bush），他们的高等教育治理结构也许不会发生那么大的改变。

其次，再造高等教育。再造高等教育（Reinventing Higher Education）主要有两种形式：一是采取更加分权的市场化改革方向，一种是采取更加集权的方向。分权取向的改革就是采取市场取向的方式把公共服务委托给市场，坚信更少的政府将是更好的政府。共和党的州长控制的州，通常倾向于更少的政府监管和规制。这也就不奇怪共和党的克雷斯汀·怀特曼和杰波·布什分别在1994年和2001年减少了全州的协调董事会。

民主党的州长倾向于政府对大学的更多的监督，马里兰州州长派瑞斯·格楞登（Parris Glendenning）批准了该州的重塑高等教育的治理机构。这种存在于两党中的不断发展的重塑政府运动（Reinventing Government Movement）将继续影响高等教育的治理结构。

三是公众的诉求。公众更加关注教育对劳动力的培养，使学生对知识工业做好准备，满足州竞争力的需要和增加就业岗位，执行能够带来收益的短期商业化研究。有些人更是声称高等教育应该参与更广泛的社会议程如公民参与和成人教育。伊利诺伊州、肯塔基州、德克萨斯州和其他一些州的协调董事会成功地满足公众的这些诉求，一些赠地大学和很多的城市综合大学也积极响应公众的这些合理诉求。

（4）工会因素

随着美国人口老龄化的不断发展，适龄青年入学人数开始下降。1976年17个州的学院注册人数下降1.2%，社区学院下降2.2%。同时财政拨款的不断下降，导致终身教授岗位减少，兼职教师不断增加，其比例从1970年的22.2%上升到1999年的42.5%。加州州立大学系统非终身教授的教师比例占到50%，在耶鲁大学甚至有40%的非终身教授教师。非终身教授、兼职教师的不断增加，使原有的高级教授垄断的学术评议会不能有效的代表全体教师的利益，就导致工会组织在大学的不断发展。因为工会不仅仅代表蓝领工人，他们还代表了兼职教师、教学助理、研究生、医学实习生等，使大学的治理更加复杂。工会通过与大学董事会或州政府签署集体谈判协议保护所有教师的利益，使兼职教师的工作更加稳定，收入稳步增长。教师工会通过政治的集体谈判程序不断获得大学治理的权力，把传统的合议制治理转变为谈判合议制模式，使大学治理更加透明，公立大学的教师也获得了制衡行政管理和董事会的权力。

2.治理改革措施

美国各州高等教育治理的结构、传统文化、财政状况、政治环境不同，导致高等教育治理改革出现各种不同的模式，有时甚至出现相反方向的改革。在可以预见的将来，美国高等教育将继续沿着市场驱动下的分权化改革和政府不断加强问责的集权化改革两个方面同时进行。

（1）分权的改革

1980年代早期，美国的很多州立大学开始下放对公立大学的治理权力，把决策的权力从州的高层转移至底层或者多校区大学系统。这种权力的下放通过各种方式展现出来。权力从州政府转移至大学校园主要有三个形式：下放学费制定权、弱化管制、特许学院。

首先，下放学费制定权（Decentralization of Tuition Setting Authority）。美国大学的领导者发现寻找办学资金更加困难。如果大学要保持竞争力，就必须增加大学的自主权，给予大学更多的学费设置权。结果大学远离政府管制，获得了更灵活的预算和制定学费的权力，用以抵消掉州政府资助的减少，同时保持公立大学的重要使命，如高质量的科学研究、吸引优秀的学生和教师、保持大学的竞争力。为此，各州议会督促州政府更加灵活地管理公立大学，让大学获得预算、会计、人事、采购和学费制定决策权，以提高大学治理的效率，提升非政府资助的收入，同时保留全州董事会或者集权董事会。

新泽西州把原来属于高等教育董事会（The Board of Higher Education）的权力下放到9个校区董事会，使所有的四年制大学和学院的学费制定权都下放到大学，授权各个高校自己管理学术项目和预算，建立了校长委员会协调整个州的高等教育政策。到2003年，包括康涅狄格州、马萨诸塞州、华盛顿州、爱达荷州、肯塔基州、马里兰州等23个州进行了类似的改革。有一些州给予所有的四年制大学制定学费的权力。如德克萨斯州要求所有的四年制大学可以决定自己的学费标准；另一些州给予研究型大学制定学费的权力，如乔治亚州只允许2所研究型大学自己决定学费标准。还有一些州只要求对不是本州居民的学生制定学费。尽管不同的州制定学费的权力并不一致，但是这种学费制定权从集中控制向大学转移的趋势是一致的。

其次，弱化管制。除了下放学费权力之外，州政府还采取放松、分解、弱化州治理董事会，重新在州治理董事会和大学之间分配实质性权力。1997年，阿肯色州立法，用高等教育协调董事会（Higher Education Coordinating Board）代替州高等教育董事会（The State Board of Higher Education），减少了董事会人数和规则；重新设定了董事的选举程序，保障大学校园有更多的影响政策制定的权力。2000—2001年，佛罗里达州立法拆除了规制型的高等教育董事会（The Board of Regent），创建了12个公立大学校区董事会，同时创建了一个K-20的超级董事会，负责全州从幼儿园到本科的教育规划、政策和高等教育与基础教育之间的协调。亚利桑那州、夏威夷州、俄勒冈州把公共高等教育机构从公共部门（Public Agency）转变为公共企业（Public Enterprise）地位，允许他们摆脱州的官僚控制，成为类似企业的组织。科罗拉多州采取合同的方法对公立大学进行管理，通过对公立大学授权，增强大学的灵活性，同时利用合同达到对高等教育的问责。

三是特许学院。特许学院（The Charter College Model）是根据州的特许状把一定的权力和责任委托给公共机构，通过绩效合同（Performance Contract）这个工具，交换特定的管理自由，达到组织的目标，是平衡自治和控制的一种新模式，也是一种特殊的弱化控制的表现形式。

马里兰州是第一个应用特许学院的方式管理高等教育的。该州的圣玛丽学院（St.Mary’s College of Maryland）脱离马里兰州大学系统，摆脱了马里兰州大学系统的很多约束。该学院接受政府的包干预算（Lump Sum Budget）。如果州政府拨款不能跟上通货膨胀的速度，学院有权制定学费上涨幅度以弥补财政拨款不足的问题。特许学院有获得财政收入的能力、捐赠的能力，使他们能够与州政府建立一种新的伙伴关系。更值得一提的是，所有这些参与特许学院的公立大学都是在政府资助已经非常低的情况下获得这些特权的。特许状重新界定了公立大学与州政府之间的关系。特许学院为了获得学费制定权、采购权、内部资源分配权、人事权等，同意获得较少的政府拨款。州政府通过绩效合同保持着对特许学院的问责。

在科罗拉多，每一个公立大学董事会要与该州的协调董事会科罗拉多高等教育委员会（The Colorado Commission on Higher Education）签订绩效合同，每一份合同都要有校长、校区董事会主席、州董事会主席签字。每一份合同都要涉及特殊的目标包括学生保持率、毕业率、学习不足学生的注册率以及完成核心普通教育的要求。合同要求特许学院向政府报告学生学习评价、校园运行效率、劳动力发展举措（Workforce Development Initiatives）、教师教育项目。

弗吉尼亚州在2005年通过《重构高等教育财政和行政运行法案》（Restructured Higher Education Fiancil and Administration Operations Act），根据每一所大学的财政和管理能力，立法机构设定了三个层次的免受州政府规则约束的自主权。法案要求每一所弗吉尼亚州的大学制定一个6年期的学术、财政、管理能力、学费、注册项目等的规划以满足州政府要求，每一所大学都必须接受一定的问责评价，包括达到基本的入学和可负担性基准。法案为大学在商业、财务、资本、人事、采购信息技术操作等方面提供了相当大的自主权。大学同意把这些规划送到议会批准，一开始特许是三年期，下一次是五年期的。该校的罗伯特·波戴尔（Robert Berdahl）评价这种实验的时候说：通过法律授予州立学院一个公共-私立混合的地位，通过私有化大学的一部分功能，不断提高高等教育质量，保持入学人数的不断提升，从非政府渠道获得资助，是一种高效率的高等教育运行模式。也就是说，给予大学更多的程序或者行政管理的责任，能够使大学领导灵活使用这些权力，还要保持州对大学使命的控制。

（2）集权的改革

美国市场驱动的高等教育治理通常与分权联系在一起，但是在提高效率、促进合作、降低成本的要求下，有些州走向相反的道路，向更广泛的控制和不断的问责方向发展，表现出一定的权力集中。一些州的协调董事会甚至某些规制型董事会因没有足够的权力或因大学的不配合，在协调高等教育发展方面出现不少困难。因此，建立强有力的治理董事会或具有规制权力的协调董事会才能够控制公立高等教育系统和做出必要的决策。

从1990年代至今，这种集权化的趋势一直在发展。这主要有四个方面的原因：一是高校对资源和学术项目的竞争和冲突，很难使立法机构扩展州董事会的权力，相反会有减弱或者取消董事会的风险。二是多余的和多元化的成本，例如很高的研究生教育和专业教育项目支出。地方领导促进地方大学向更高方向发展，纷纷建立研究生项目和专业教育项目，但这种成本很高的项目竞争，使本来就很稀缺的公共资金更加缺乏，加之内部的无序竞争，导致州长和立法机构启动对公立高等教育治理机构的改革。三是高校之间缺少合作。他们之间竞争学生，学术项目严重重复，有的高校设置障碍阻止学生互相转学。四是关注高等教育问责。公众关注不适当的优先事项，错误的管理、项目重复、成本控制失效等也会导致治理结构改革。

因此，威斯康辛州和北卡罗莱纳州取消了协调董事会，建立了规制型董事会。内布拉斯加州、德克萨斯州建立了更加强有力的协调董事会。蒙塔纳、路易斯安那的立法机构加强了董事会的权力。阿拉斯加州、马萨诸塞州、明尼苏达州则把大学董事会合并成新的董事会。

（3）分权和集权治理发展改革状况

在1985—1989年，至少有27个州通过蓝丝带委员会、咨询研究或特殊的立法专责小组对公立高等教育结构进行了研究，德克萨斯州、科罗拉多州、华盛顿州、马里兰州、内布拉斯加州、西弗吉尼亚州等重构了他们的高等教育系统，绩效拨款至少已经在9个州实施。

表2-3反映了美国各州董事会的变化情况。

1.没有董事会（No state Agency）

2.自愿董事会（Voluntary Coordination）

3.协调董事会具有建议权（Coordinating Board，Advisory Powers）

4.协调董事会具有规制权（Coordinating Board，Regulatory Powers）

5.规制型董事会（Coordinated Governing Board）

（4）加强问责

美国高等教育在卓越和平等方面仍然保持着不平衡，每所高校都在追求金钱和地位，很少关注多元化的学生达到高质量的学位。结果公众和政府渐渐减少了对高校的支持，问责就成为解决高校运行的一部分。

问责（Accountability）就是向其他人报告、解释、交待、回答资源是怎样使用的和产生了什么样效果的一种义务。问责涉及谁拥有问责的权力、对什么进行问责、问责的对象是谁、通过何种方式以及产生什么样效果。公众认为最好的问责方式是市场而不是政府。因为市场能够达到州政府的政策目标，提高大学的质量、有效性和效率。

问责的原则包括：教学、研究和学术自由需要保留；政策制定者应该关注成果，把控制输入和过程的事情留给大学；问责一定要坚持有些高等教育实践是没有办法进行测量的前提条件；大学的年度预算不能因绩效破坏其稳定性；应该坚持学术质量优先而不是成本和效率优先；教育政策制定者和学术界成员应该支持而不是侵蚀董事会或者州高等教育董事会的群体边界。

大学问责有六个模式，分别是：科层制（Bureaucratic）、专业的（Professional）、政治的（Political）、管理的（Managerial）、市场的（Market）、管理市场（Managed Market）。每一种模式都有其推动者、代理机构或活动者，有其目标或目的。目标从效率转向质量，再到产量，最后到对公众优先权的反映和对市场需要的反映。

不同模式的技术不同。科层制的需要规则，专业的需要咨询，政策制定者期望规划，经理们关心成本和利益，创业者关注顾客的满意度和未来市场需求。科层制需要稳定，专业的要求自治，政治的需要同意，至少是大部分人的同意，管理的模式在大变革的时候非常有用，市场模式需要适应需求的能力。

每一种模式都有优缺点。科层制问责需要集权的治理，除了政治的模式之外，其他的都需要分权的治理。政治的模式往往具有侵入性。

各种问责模式的具体情况如表2-4所示。

问责方法包括：

首先，学生电子记录。在过去20年，学生电子记录（Student-unit Record）开始成为州政府和高等教育系统进行决策和问责的方法。数据库记录每一位学生入学的具体信息。这种方式开始于1980年代，当时州政府想获得学生入学具体人数，并以此为依据分配资源的依据。这些数据库基本上都包括年度、学期末的学生保持率、学位完成率、学位完成时间、跨校转学数据等。数据库还能够追踪学生的生源地，与义务教育（K-12）系统的数据库、失业保险金（Unemployment-Insurance Wage）数据库相连。与义务教育（K-12）数据库相连主要用于评价义务教育（K-12）的毕业生对进入大学是否做好了准备，他们需不需要补习，以及他们的个人学业表现如何。与失业保险金数据库相连可以作为衡量有多少毕业生，他们所从事的工作以及他们学习的课程和学位。

美国教育部根据《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind）法案的要求，积极支持鼓励各州建立类似的数据库，但建立全国统一数据库的想法却被国会否决了。幸运的是，通过全美学生交流中心（National Student Clearing House）的数据库相连，能够知道90%的美国大学生的入学和学位授予的情况。

其次，责任管理中心。最近美国的大学执行分权化的预算过程叫责任管理中心（Responsibility Center Management），鼓励高校内部学术单位展开竞争，学术单位除了会获得固定份额的财政拨款之外，还要对学生、校友捐赠、单位运行效率和教育质量等各个方面展开竞争。大学要求这些学术单位创造财政收入，弥补运行费用，为大学的公共服务贡献力量。以此促进大学内的学术机构不断提高资源的使用效率，鼓励大学积极获得外部资源，同时不断提高高等教育质量。

责任管理中心其实是一个简单的资源再分配机制，学术单位通过学分获得成本补偿。由于每增加一名学生，就需要向学校提供该学生的教育成本以及为吸引学生不断提高质量的成本，以便获得更多的资源。

三是绩效资助和预算。美国很多州政府采取绩效资助或者绩效预算的方式（Performance Funding or Performance Budgeting）给大学拨款。绩效资助就是州政府直接把资助按照公立大学达到绩效指标与否联系起来。绩效预算就是州政府使用直接的系统或者大学达到绩效指标的报告作为背景，以此确定对公立高等教育或者大学的全部预算。绩效资助更多地采取一种奖励性的机制，而绩效预算采取的是把绩效指标作为标准，否则预算过程将是一个政治性的、增长的和形式化的过程。

1999年，美国有16个州执行的是绩效资助，23个州执行的是绩效预算方式。最早执行绩效资助的是1979年的田纳西州，执行绩效预算的是1975年的夏威夷州。绩效资助最有名的是南卡罗来纳州，1996年该州议会通过法律，要求根据37个评价指标，作为对全州33所公立高等教育机构进行拨款的依据。1999年，州议会拨款主要根据教师质量、教学质量、管理效率和高校客户满意度指标进行。德克萨斯州的评价项目包括5个组成部分：坚持率（Persistence Rate）和毕业率，关键领域的通过率，研究生的经验、学生经验和学生学习评价。肯塔基州有26个指标，包括教育质量成果、学生进步、学生学习中使用的技术、K-12教师的培养、劳动力的培养等。学院指标包括有效的使用资源、学术项目的全球视野、性别评估、合作的学位项目、其他教育提供、礼物，拨款和合同资助的基金等。

四是学生成绩测试。美国教育部认为父母和学生没有确切的证据衡量高校之间的教育教学质量。同时政策的制定者需要更加综合的数据帮助他们决定国家在高等教育的投资是否得到了回报，以及纳税人的钱怎样花才会更加有效。另外商业部门的领导也要求对高等教育进行更强的问责，保证大学能够提供受到良好技术训练的劳动力。大学必须经常对学生的学习进行督导，促进学生学业成绩的提高，展示高等教育对社会的价值，为此需要对在校大学生进行标准测试。

标准大学测试有两个目的：一是检测学生的成就。一些学校在内部公布数据，另外一些学校则共同分享数。据如拥有33会员单位的独立学院委员会（The Council of Independent Colleges）从2005年起共同分享这些测试数据、课程改革、项目评价、学生批判思维和写作技能等多方面的评价。德克萨斯大学系统要求各个校区公开标准测验成绩，其他高校则是自愿公开，展示他们对评估和质量提升的承诺。二是检测高等教育，提高教育教学质量。如通过展示大学生的批判性思维和写作技能的优缺点，找出学生可能存在的学习问题，提出解决的办法，因材施教，不断提高高校教育教学质量。

（5）市场化

市场的方式有三个基本假设：首先，政府从生产者手中购买学术服务或者资助学生购买学术服务，而不是采取直接或者间接的方式资助大学，效率是很高的。其次，随着入学人数的不断增加，如果能够获得可以接受的质量，私人部门必须不断降低政府的一些成本负担，提高质量。最后，由于高等教育的很多利益能够累积给个人，作为效率和平等的考量，学生及其家庭要为获得的利益付出一定的成本。

A.市场化的背景

首先，立法限制支出和税收。过去三十年主要由于财政收入增长有限以及新的税收限制，州的税收并没有随着个人收入的增加而增加，特别是没有个人所得税的州，消费逐渐向服务和电子商务方向发展，只产生很小的税收甚至没有税收，减少了政府可以使用的资源。很多民众要求降低政府的规模，像加利福尼亚州、卡罗莱纳州已经颁布了限制税收和支出法案（Tax and Expenditure Limitations），限制州政府的支出，到2005年，美国已经有23个州采用了限制税收和支出法案。受此影响，法案限制了所有政府预算领域，致使高等教育的财政受到了不成比例的下降。州对公立高等教育的拨款只占大学收入的很小一部分，他们需要为争取稀少的政府资源与非高等教育部门展开残酷的竞争，特别是与基础教育和健康服务领域竞争。

其次，增加大学收入。市场化背景下政府拨款的不断下降，使大学的使命、项目、资助资源变得更加复杂。大学政策制定者发现，达到更高的入学率、更高的质量、能够负担得起同时又对校园负起责任的拨款标准越来越难以实现。为解决大学财政不足问题，美国主要采取两个政策：一是提高联邦政府对学生的资助；二是联邦和州政府与来自私人机构的服务签订合同以实现政府的功能。希拉·斯特劳和格里·罗兹（Shila Slaughter and Gray Rhoads）合著的《学术资本主义和经济》（Academic Capitalism and The Economy）认为公共产品的商业化和学术资本主义——专利、版权、体育运动等正在改变着高校文化。大学通过教学、科学研究、风险投资、特许经营、许可、附属性企业、设备、不动产、开发等方式补充财政收入的不足。

B.市场化的结果

首先，影响学术项目。市场化影响课程，大学开始追求硕士和专业项目、继续教育项目和资格证书项目、合作和合同教育等收费较高的领域。宾夕法尼亚大学甚至执行工商管理博士学位。大学课程被管理者、主席和市场调查教师控制，他们按照创造财政收入的方式与目标建立学术项目，使课程资本化（Capitalizing on the Curriculum）。大学还与国外和国内的其他大学合作提供课程，来提升所开设的学术项目的质量。

其次，减少州对高等教育的财政拨款依赖。2001—2005年，全美的州政府财政拨款从每生7124美元下降到5825美元。每1000美元个人收入投资高等教育的数额从17.77美元下降到6.91美元。公立大学从州政府获得的拨款占总收入的比例从1985年的43.2%下降到2000年的31.9%。公立研究型大学的比例也从州政府拨款额度的三分之一下降到十分之一。财政拨款的下降，迫使高校不断提高大学获得外界资源的能力和大学的竞争力。

三是预付学费和大学储蓄计划（Prepaid Tuition and College Saving Plans）。为帮助低收入家庭应对学费上涨带来的压力，州政府支持低收入家庭使用大学储蓄和预付学费计划。通过这些计划把对大学的拨款从公共责任转移到私人部门。学费预付和大学储蓄计划代表着州政府减少对大学财政资源的控制，增强了市场对大学资源的管理。促进了市场竞争，鼓励私人投资，提高大学的自治权，减少了对州政府的支持，是美国高等教育市场化的一个趋势。

1985年，杜肯大学（Duquesne Universiy）建立了校友学费计划（Alumni Tuition Plan）。该计划通过学费打折，允许校友预付他们孩子四年的大学学费。密歇根州州长詹姆斯·布兰查德（James Blanchard）于1986年引入密歇根教育信托基金（Michigan Educational Trust），第一个在全州范围内进行预付学费计划。截至1995年，全美只有5个州建立了类似的系统。后来很多州立法给予参加学费预付活动的家庭一定的所得税免税，支持全州系统的学费预付计划，这样大大促进了这项工作的进展，截至2005年已经有19个州实施了学费预付计划。

大学储蓄计划是一种基金运作模式，允许用账户资金进行投资，获得受益。州政府建立一个投资账户，目的是为大学创造一个避税的投资回报。预付系统要求家庭以现在的学费标准预付将来孩子接受大学教育的学费，通过一次性付款或者分期付款的办法缴存到州政府支持的投资账户，项目保证学生将来进入大学能够覆盖他们所有的花费。截至2005年，全美50个州和哥伦比亚特区都建立了大学储蓄计划。大学储蓄计划可以使家长通过投资在全州范围内的公立大学进行学费预付而不是针对一个大学。从1996年到2005年，大学学费预付计划和大学储蓄计划增长30倍，金额从24亿美元增加到723亿美元，这样成功的市场运作模式能够继续为高等教育提供所需资源。

C.市场化的不足

由于高等教育的一个重要功能就是分配社会经济和社会地位，因此高等教育市场竞争非常激烈，这样就创造社会分层，不但大学机构可以分层，而且大学所服务的社会群体也会分层。高等教育市场化降低了学院的多样性，形成一个同质化的发展趋势，进一步加强了内部的分化和成层，导致高等教育质量风险和价值风险。市场化拆除了学术与商业的边界，最终导致社会对大学失去信任。

首先，评价困难。在高等教育领域对于成本的完全和彻底的核算是比较困难的。高等教育是联合产品。大学有多重使命，包括教育、研究、公共服务，而且使命互相重叠。例如教授的研究成果能够促进他的教学。为完成这些使命，他们的成本是混合的，过去经常单独地进行某一功能的评价，由于使命的重叠，这种做法很难评价，相关的成本也很难确切进行评价。另外，高等教育并不符合传统的经济模式，从输入到产出的过程，学生既是高等教育机构的输入者又是高等教育的产出者，同辈群体能够互相影响他们的学术和社会成就。更不幸的是，没有一种系统有效的方法测量学生的价值增加。

其次，增加办学成本。高等教育市场包括输入和输出市场，是一个劳动力市场、捐赠者市场、学生市场和教育结果市场。这些市场的功能真实情况并不符合新古典经济学的理论。有关高等教育的很多研究证明，竞争导致成本增加，而不是提高质量和效率。

三是缺少可以信赖的信息。高等教育市场的运作方式有一定的局限性，最主要的局限性在于创造有效的、可信的、可接近的有关产品质量的信息，特别是学生教育的信息方面有着不可逾越的困难。首先，质量信息必须提前提供。高等教育产品是一个经验后产品（Post-Experience Good），消费者只有在消费中才能够判断产品的质量，而且在很多年之后才能显现出来，甚至不能追溯是哪一个教育经验产生的影响。高等教育是一个看不见的产品，因为按很多专业领域的评价基础和习惯的解决办法，不清楚是老师还是学生将成为产品的结果。其次，信息的提供还需要按照学生的需要和兴趣，考虑学生的学习背景和资源。再次，信息将是平衡的、准确的和公平的。实际上大部分信息都是由院校提供，但是在竞争的院校拥有很强的欺骗动机，很多情况下大学都把自己扮演成最好的。

第四，学生和他们的指导者必须对提供的信息作出判断。很多证据证明即使顾客寻找产品，他们也未必能够作出理性的判断，很多学生在作出决策的时候并不是很理性。如果学生决策不是很理性，也就不能清晰地使院校对他们的决策作出反应。这种观点认为学生只是学习的被动接受者，实际上学生是自己学习的主人。

第五，存在以声誉代替质量的潜规则。在高等教育市场，声誉被狭隘地定义为质量，有超过一半的大学希望提升和保持声誉。外部的利益相关者如政府、商业和校友积极提高并保持他们院校的声誉，拥有很高声誉的高校就拥有优秀的教授和学生，其毕业生在人才市场上也能够获得较好的就业岗位。

在生源市场方面，院校提高声誉和威信的方式之一是提高大学新生入学的选择性，较低的录取率以及舒适的学生生活服务设施（宿舍、餐厅、网络等）。院校还会通过课程提高名声，使课程满足地方商业和学生服务的需要等。其他策略还包括改名或者创造荣誉学院吸引高分数的学生。誉满全球的世界一流大学成为很多高校追逐模仿的目标，导致“精英高校创造精英，成功创造成功”的模式。他们不断增加哲学博士的培养和专业学院的建设，不可避免地形成学术漂移（Academic Drift）。

第六，教育与市场的悖论。教育和市场的逻辑目标相反。教育的逻辑是使所有追求知识的人都能够共享知识，而市场的逻辑是使私人或者公司挣到更多的钱，把缺少金钱的个体排斥在享有商品的资格之外。决定教育的动机是满足个人追求知识的好奇心，而不考虑他或者她是否有钱为此买单。知识作为共享的商品可以被任何能够而且想追求的人获得。相反，市场的动机是满足任何能够为此付款的人。

市场的方法是一个人能够通过任何价格买卖商品，商品不会自动获得或者通过基于个人的工作获得，这就要求任何通过市场获得的商品都需要付款。教育方法不是通过买卖商品的形式给任何人，而是要求任何想获得知识的个体自动履行获得知识的责任。结果通过付费获得的教育什么也没有学到，因为知识只能通过锻炼个人的心智获得。

具有讽刺意味的是，市场的能力是为能够付费的顾客提供已经制成的商品或者服务，但同时剥夺了顾客为他们自己思考和行动的能力。试图把教育作为制成的商品或者服务进行买卖，与自动获得智力的教育方法相反。更进一步讲，市场的商品随着使用不断降低价值，最后消失殆尽。相反，通过教育获得知识越多，时间越长，就越能够更好地和长久地使学生独立思维能力得到发展，使他们掌握创造性地使用知识的方法，加强学生对事物理解的范围和能力。倡导市场模式的学者无视和降低了教育方法的价值。

大学的目的是使追求知识的人发展自己的智力，达到他们的目标和卓越的标准。教育越好，他们越能够独立思考和行动，这种自由追求知识的活动只能在机构自治的基础上，独立于权力压力，包括政府和市场。对于市场来说，消费者越能够与产品保持思维和行动的独立性，产品的市场价值就越小。市场逻辑的价值就是使消费者越来越依靠其产品和服务，以及产品提供的思维和行动方式。