一、初创期——殖民地学院治理结构的形成

（一）大学法人的历史发展

历史上大学一直都处于追求独立和面对试图控制大学的各种社会压力的两难矛盾中。在政治与社会力量干预面前，大学自治是一个不可或缺的前提，是大学发展的基础。

早期的大学教师主要接受学生的学费作为独立的合同者，这导致教师组成专业行会或者学院保证他们的工作环境和控制他们的专业事务。当时大学的主要领导一般是学生。在欧洲，早在1158年，腓特烈一世（Federrico Barbarroja）就颁布《完全居住法》（Authentica Habita）对大学法律地位进行了阐述，此后一直到1422年的几百年的时间里，大学校长主要由学生担任，并拥有学术权力：41-49.）。意大利的博洛尼亚大学曾按照一人一票的方式参与大学自治事务，但由于学生在校时间较短，参与决策而不承担责任，无法保障大学资源的合理利用，无法满足大学发展的需要，随着历史的发展，学生为主的大学逐渐退出历史舞台。

13世纪，巴黎大学获得了法人地位，它不仅得到了教皇的认可也获得了国王的认可。巴黎大学通过校长（Rector）与外部权威进行沟通和交流。法人模式来源于教皇或主教或国王对中世纪学者行会自治权的确认。1571年，英国伊丽莎白一世颁布了《大学法》，正式承认牛津大学和剑桥大学的法人地位。凭借法人制度，王室既可以维持其统治权威，又避免陷入繁重的日常管理；而被特许的法人在承认国王权威的同时又可以获得法律的保护，享有内部自治权。

大学法人化是大学制度的重要变革。大学成为法人，就意味着大学具有独立的民事权利能力和民事行为能力，并能依法独立享有民事权利和承担民事义务。国王或教皇颁布的特许状主要由四个方面的权利组成：一是大学的自治权，这是核心特权。大学作为一个法人有权制定自己的章程，有权管理大学内部成员，大学中教师和学生地位平等，每个人都是大学的合法成员。大学以整体与社会发生联系，政府和其他外界势力不得干预大学的内部事务。二是罢课权和迁徙权。三是颁发教学许可证的权力。教学许可证有两种，一种是一般意义的教学许可证，有一定的地域限制；还有一种普遍的教学许可证，在整个欧洲都能运用。四是免税和免疫的权利，主要是兵役和徭役。在当时的欧洲，只有贵族和教师才享有这种权利。

总之，在欧洲，大学治理内生于大学维持自治权的需求，是避免来自教会、政府、社会等外部力量过多干预大学运行的需求，也是多种力量博弈和制衡的结果。

（二）形成“法人—董事会”模式

英国殖民者来到北美之后，为避免后代目不识丁，特别重视教育。他们在美国的东北部建立了多所学院。由于这些学院建立在学生稀少、教师奇缺、资源匮乏的北美殖民地，他们没有像欧洲大学那样进行研究生教育和高深知识的研究，使命也比较单一。因此，殖民地学院的治理需要外界的强有力支持，其治理也并没有延续欧洲中世纪大学流行的学者行会自治的传统，而是移植了英国大学的学术法人制度和信托制度，同时借鉴了加尔文教派外行管理教会的理念，产生了美国大学独特的治理制度——“法人—董事会”制度。美国著名高等教育史学家布鲁贝克认为美国大学的权力结构有两个基本的成分：一个是教学和住校的专业团体，另一个是非住校的、至少是有部分外行人士组成的董事会。外行董事会为学术法人的最高权威的代表，履行公益性的慈善信托责任，作为大学财产的受托人，以公共信托的方式管理大学财产。法人制度确立了学院独立于外部权威的法律地位，沟通了学术法人与外部的联系。法人与外行董事会的结合形成了学院与外部各种权威之间既独立又联系的治理结构，成为避免大学受外界过多干预的缓冲器和大学与外界沟通的连通器。外行董事会制度衍生出另一种相关的制度即校长制度。由于外行董事会往往不住校，通常缺席学校的日常管理，他们往往既无时间也无兴趣去管理学院；学院的教师通常年纪较轻而且经常更换，难以胜任有效管理大学的需求。大学校长便自然而然地填补了董事会权力的真空，成为学院的主要管理人员。作为校长，他又是教师的首要成员，成为既代表教职员也代表大学利益的核心人员。

后来美国的公立大学也借鉴了殖民地学院的“法人—董事会”制度。但由于各州大学法人地位不同，大学法人所拥有的权力也不尽一样。以威斯康辛大学为代表的以州法律为基础设立的大学，使该大学成为州的公立机构被视为公法人，受本州宪法的制约；密歇根州根据州宪法设立的大学，董事会由全州人民公选，履行州人民的信托管理大学，具有免于州立法机构控制的独立性，成为州政府、州议会、州法院之外的第四部门。

（三）殖民地时期学院内部治理结构

1.形成单一董事会

1636年，美国殖民地模仿英国牛津和剑桥的模式建立了哈佛大学。1650年，哈佛大学获得特许状。建立者想建立一个内部人控制的大学董事会，外部人只是一个访问同意的监事会的两会制模式。这种治理结构一直保持到现在。殖民地的第二所学院，威廉玛丽学院在1693年从英国皇家获得特许状，特许状明确提出授权弗吉尼亚殖民地议会提名和选举包括总督、副总督以及校长在内的18名绅士、牧师组成学院的受托人。特许状规定该法人有权接受、控制和享有所有的地产、土地、房屋、租金、服务、校长住宅、分得的财产、年金、养老金等，这些学院的财产必须用于学院的建设。18人组成的董事会是学院真正的、唯一的和确凿的监事和管理者，具有永久继承权，拥有制定、颁布、构造和建立规则、条例、命令与禁令的完全的和绝对的自由、权力和权威。殖民地学院的哈佛学院和威廉·玛丽学院都是由地方乡绅和宗教权威的外行组成的非住校董事会管理，保证大学履行公共服务的目的。两所高校都有教师组成的内部治理委员会，但是这个治理委员会在整个18世纪都没有太多的权威。尽管如此，双层治理委员会也产生了很多的冲突。

为避免哈佛大学、威廉·玛丽学院的矛盾，耶鲁大学建立了10位公理会牧师组成的董事会，其中9人是哈佛大学校友。1745年，耶鲁学院以校长和导师（The President and Fellows of Yale College）的名义从康涅狄格州总督那里获得特许状。所有董事会成员都是该州牧师，确定了多数人决定的制度，如果赞同和反对的人同样多，校长享有决定权。由此确定了单一董事会制度，并逐渐成为美国大学的主要治理模式。

2.设置强有力的驻校校长

美国大学创造了一个强有力的校长，来解决教师年轻、没有经验和临时性的问题。校长负责向外行董事会报告和接受董事会的任命。大学治理主要是董事会和校长进行治理，董事会负责决策，校长负责执行。当时的殖民地学院规模较小，1701—1750年殖民地学院平均每年的毕业生为36.6人，1751—1800年是123人，到18世纪结束之时哈佛平均每年的毕业生也只有41.5人，哥伦比亚14.9人，布朗大学18.1人，达特茅斯32.4人，普林斯顿22.5人。这样小的学院根本不需要在学院内建立其他行政机构进行管理，校长熟悉所有的学生和教师，一个人就可以完成所有的管理工作。

3.宗教权力影响很大

最早建立的9所殖民地学院包括哈佛、威廉·玛丽、耶鲁、新泽西（普林斯顿）、国王学院（哥伦比亚大学）、费城学院（宾夕法尼亚大学）、罗德岛学院（布朗大学）、女皇学院（Rutgers）、达特茅斯学院都与社会的宗教、政府和商业有着密切的联系。这些学院是由各种各样的宗教团体，如公理会、长老会、清理会举办的。殖民地学院实行以教会神职人员为主要成员的董事会管理体制，导致董事会中教会神职人员的牧师、教士操纵学院的管理。他们利用在学院董事会中的便利条件推行各种教义和信仰，要求学院在制定教学内容、聘任教士、遴选校长等方面与该教派的信仰一致。对教师候选人进行宗教信仰的考察几乎成为殖民地学院招聘教师的通行做法，教师的宗教信仰和良好的品行远比学术能力重要。

随着学生越来越多，学生的学费也逐步成为殖民地学院财政收入的主要来源，为在激烈的竞争中占据有利地位，争取更多的生源和社会捐赠，扩大资金来源，缓解资金匮乏的矛盾，许多学院强调了更为宽容的宗教政策，对学生宗教信仰的宽容以及学生所享有的信仰自由的程度，极力表现出学校的非教派立场。

4.教师治理权力弱小

当时的教师都是刚刚毕业不久的学生，很多教师只是把在大学教书作为做牧师的一个跳板，一旦有好的工作岗位，他们就离开大学了，教师队伍很不稳定。教师通常负责从大学一年级到四年级的所有课程，教师没有分工，也不存在复杂的学术组织机构，系在那时还没有出现。1767年，哈佛大学改变其导师系统，一名导师只能教授一门课程而不是先前的全部课程。

在哈佛刚建校的时候，教师很少能够在形成教育政策或者其他的大学决策的时候提供建议和意见。教师也被分成赋权的教授（Endowed Professors）和导师。教授从事一定学科的教学，导师负责基础课程的讲授和课外活动的指导。导师只能生活在校园内，不能结婚，教授可以离开校园，但是必须在学院附近，而且能够结婚。导师和教授在治理和教育学生方面有不同的责任和角色，导师通常是年轻人，通常是开始牧师职业生涯的早期工作。尽管导师也是专业教育者，但是他们一般承担短期的、临时的教学任务，他们的任期受到限制，权威和地位也在降低。教师人数也较少，1839年，哈佛大学作为美国雇佣教师最多的大学也只有21名教授和2名导师，处于第二位的耶鲁大学只有6名教授和7名导师。密歇根大学成为当时全美最大公立大学，仅仅有20名教师。1824年，哈佛大学教师要求在董事会中获得席位，但被拒绝。1825年，哈佛大学彻底排除了教师在董事会的位置，而耶鲁大学一开始就排除了教师在董事会的位置。

1787年，哥伦比亚大学建立学术评议会（Senate Academicus），这是美国第一次使用“评议会”（Senate）这个词指代高校的教师委员会。

当时的所有学生几乎学习同样的课程，像数学、自然科学、英语和文学以及现代外语才在18世纪晚期进入课程。没有空间让教师讨论单个学生的项目或者普遍毕业的要求。直到伊拉·康奈尔（Ezra Cornell）和安德鲁·怀特（Andrew White）主持的康奈尔大学建立了任何人想学习任何学科的民主化大学。这种多元化的课程和学生导致教师开始参与大学的治理。

1825年，哈佛大学建立系，至此，美国特有的学科和专业的基层组织成为大学的基本制度。随着德国留学回来的博士学位教师的专业水准不断提高，才使教师参与大学治理的状况慢慢得以改变。